自治區人民政府辦公廳關於轉發財政廳發展改革委人行銀川中心支行推廣政府和社會資本合作模式的指導意見的通知

自治區人民政府辦公廳關於轉發財政廳

發展改革委人行銀川中心支行推廣政府和

社會資本合作模式的指導意見的通知

寧政辦發〔2015〕89號

各市、縣（區）人民政府，自治區政府各部門、直屬機構，各大企業，各高等院校：

自治區財政廳、發展改革委、人行銀川中心支行制定的《關於推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》已經自治區人民政府同意，現轉發給你們，請認真抓好貫徹執行。

寧夏回族自治區人民政府辦公廳

2015年7月10日

關於推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

根據《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）、《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）和《財政部關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）等文件要求，現就我區推廣運用政府和社會資本合作（Public－Private Partnership，以下簡稱PPP）模式，鼓勵和吸引社會資本參與公共服務領域投資和運營，提高公共産品質量效率，提出以下指導意見。

一、PPP模式的內涵和重要意義

PPP模式是在基礎設施及公共服務領域，政府與社會資本建立的一種長期合作關係。通常是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，並通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

推廣運用PPP模式有利於充分發揮市場機製作用，提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化；有利於加快政府職能，實現政企分開、政事分開；有利於打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力；有利於完善財政投入管理方式，提高財政資金使用效益。同時，也是推動我區企業轉型升級、增強經濟增長的內在動力。

二、指導思想、基本原則和發展目標

（一）指導思想。

全面貫徹落實黨的十八大、十八屆二中、三中、四中全會和自治區黨委十一屆三次全會精神，鼓勵社會資本通過特許經營權等方式參與城市基礎設施、公共服務項目的建設和運營,拓寬城鎮化建設融資渠道，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，打破行業壟斷和市場壁壘，推進政府與社會資本合作，進一步鼓勵社會投資特別是民間投資，盤活存量、用好增量，服務“四個寧夏”建設，增加公共産品有效供給。

（二）基本原則。

1.政府主導，市場運作。厘清政府與市場邊界，政府做好政策制定、發展規劃和市場監督，社會資本承擔項目設計、建設、運營和維護，構建協作與監督相結合的政府和社會資本合作機制。

2.以點帶面，示範先行。通過示範項目抓樣板、樹標桿、以點帶面，促進PPP模式的推廣運用。優先選擇符合PPP模式、比較成熟的項目進行示範，以收益性項目作為PPP模式的推廣重點。

3.平等協商，誠信守約。牢固樹立平等意識及合作觀念，在平等協商、依法合規的基礎上簽訂項目合同，明確提供公共産品的標準及付費等內容，並通過合約明晰PPP項目參與方各自的權利和責任。政府與社會資本一旦簽署合約，都必須嚴格按照合約約定內容執行，無故違約必須承擔相應責任。

4.風險分擔，互利共贏。建立健全激勵與約束相結合的風險分擔和利益補償機制，充分考慮社會資本合理收益，切實維護公共利益。

5.公開透明，利益優化。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權，對參與各方形成有效監督和約束，促進社會資本競爭和創新，確保公共利益最大化。

6.積極穩妥，有序推進。鼓勵各級人民政府和行業主管部門因地制宜，探索符合當地實際和行業特點的做法，總結提煉經驗，形成適合我區區情的發展模式。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支持責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。

（三）發展目標。

政府和社會資本合作模式立足於加強和改善公共服務，培育統一規範、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。著力化解地方政府性債務風險，積極引進社會資本參與地方融資平臺公司存量項目改造，爭取通過政府和社會資本合作模式減少地方政府性債務。在新建公共服務項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例。

三、主要任務

（四）突出制度體系建設。按照《中華人民共和國預算法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國政府採購法》及其實施條例、《財政部關於印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號）、《財政部關於印發政府和社會資本合作項目政府採購管理辦法的通知》（財庫〔2014〕215號）和《財政部關於印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》（財金〔2015〕21號）等有關規定，建立健全制度規範體系，實施全生命週期管理，保證項目實施質量。規範項目識別、準備、採購、執行、移交各環節操作流程，明確操作要求，指導社會資本參與實施。制定合同指南，推動共性問題處理方式標準化。制定分行業、分領域的標準化合同文本，提高合同編制效率和談判效率。

（五）健全財政管理制度。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創新資源組合開發模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，並向本級人大或政府報告。存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資産評估，合理確定價值，防止公共資産流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（六）建立多層次監督管理體系。行業主管部門根據經濟社會發展規劃及專項規劃發起政府和資本合作項目，社會資本也可根據當地經濟社會發展需求建議發起。行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共産品或服務技術規範，加強對公共服務質量和價格的監管。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事後進行績效評價的全生命週期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價挂鉤，並將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。依法公開項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。

（七）完善公共服務價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，加快理順公共服務價格。依據項目運行情況和績效評價結果，健全公共服務價格調整機制，完善政府價格決策聽證制度，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。

（八）明確適用項目範圍。PPP項目原則上應具備“使用者付費”、定價機制透明、價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、技術發展比較成熟、長期合同關係比較明確、有穩定現金流等特點。重點在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、市政設施（工程）、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵採用政府和社會資本合作模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。

（九）做好項目評估論證。根據有關政策法規要求，紮實做好項目的必要性、可行性、經濟性、合規性等前期論證工作。除傳統的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，從定量和定性兩方面開展物有所值評價工作，對擬採用PPP模式的項目進行篩選，必要時可委託專業機構進行項目評估論證。評估論證時，要與傳統政府採購模式進行比較分析，確保從項目全生命週期看，採用PPP模式後能夠提高服務質量和運營效率，或者降低項目成本。在項目評估時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、産出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式，平衡好項目財務效益和社會效益。

（十）規範選擇項目合作夥伴。依託政府採購信息平臺，加強PPP項目政府採購環節的規範與監督管理，探索創新適合PPP項目採購的政府採購方式，依法組織開展招投標和選擇項目合作夥伴。要圍繞實現物有所值價值目標，綜合評估項目合作夥伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作夥伴，並按照平等協商原則明確政府和項目公司間的權利與義務。

（十一）合理確定合作雙方的權利與義務。樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計合同條款，明確項目的産出説明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。

（十二）增強責任意識和履約能力。社會資本要將自身經濟利益訴求與政府政策目標、社會目標相結合，不斷加強管理和創新，提升運營效率，在實現經濟價值的同時，履行好企業社會責任，嚴格按照約定保質保量提供服務，維護公眾利益；要積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展；要不斷提升運營實力和管理經驗，增強提供公共服務的能力。諮詢、法律、會計等仲介機構要提供質優價廉的服務，促進項目增效升級。

（十三）保障公共服務持續有效。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，並採取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協調解決爭議。確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應當保持公共服務的持續性和穩定性。項目資産移交時，要對移交資産進行性能測試、資産評估和登記入賬，並按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。

（十四）防控化解地方人民政府債務風險。各級人民政府要根據中長期發展規劃和項目全生命週期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。同時，要積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在徵得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方人民政府的債務壓力，騰出資金用於重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地人民政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關係。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

四、政策保障

（十五）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署後，可並行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。

（十六）多種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批准可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿後，連同公共設施一併移交政府；實現抵押權後改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批准後實施。

（十七）完善財稅支持政策。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目合作的有效方式。自治區財政出資引導設立PPP融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目採取政府和社會資本合作模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方人民政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，並通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

（十八）做好金融服務。金融機構應創新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資産支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資産支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。依託各類産權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規範化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持政府和社會資本合作項目融資。

五、組織實施

（十九）加強組織領導。自治區各有關部門要按照職能分工，負責相關領域具體工作，加強對市、縣（區）推廣政府和社會資本合作模式的指導和監督。自治區財政廳要會同有關部門，加強政策溝通協調和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、文化、衛生計生等行業主管部門，要結合本行業特點，積極運用政府和社會資本合作模式提供公共服務，探索完善相關監管制度體系。各市、縣（區）人民政府要結合已有規劃和各地實際，出臺具體政策措施並抓好落實。

（二十）健全工作協調機制。成立自治區政府和社會資本合作模式推廣運用工作領導小組，統一協調部署全區政府和社會資本合作模式推廣運用工作。領導小組下設辦公室，辦公室設在自治區財政廳，具體履行政策制定、業務指導、運營補貼、信息管理、宣傳培訓等職責。各市、縣（區）人民政府要成立相應組織機構，立足實際，制定推廣運用PPP模式的實施辦法和工作細則，形成工作合力，推動政府和社會資本合作項目落地實施。

（二十一）加大培訓指導力度。各市、縣（區）人民政府應大力宣傳政府和社會資本合作的工作理念和方法，調動政府部門、市場主體和社會公眾參與政府和社會資本合作項目的積極性，提高公眾對PPP模式的認可度，形成良好的社會氛圍。加強政府和社會資本合作項目實施能力建設，要不斷學習借鑒區內外開展PPP的經驗做法，注重引進和培育高層次專業人才，儘快培養和造就一批精通PPP業務的專家型幹部，提升項目組織實施質量。

（二十二）搭建信息平臺。各市、縣（區）人民政府要切實履行規劃指導、識別評估、諮詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，建立統一信息發佈平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，確保項目實施公開透明、有序推進。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，事關人民群眾切身利益，是保障和改善民生的一項重要工作。各市、縣（區）、各部門要充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，把思想和行動統一到自治區黨委、人民政府的決策部署上來，精心組織實施，加強協調配合，形成工作合力，切實履行職責，共同抓好落實。自治區財政廳要強化統籌協調，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向自治區人民政府報告。