上海市人民政府關於進一步做好新形勢下本市就業創業工作的意見

上海市人民政府關於進一步做好新形勢下本市就業創業工作的意見
滬府發〔2015〕36號

各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：

就業事關經濟發展和民生改善大局。近年來，本市深入推進就業優先戰略，認真實施積極的就業政策，在擴大就業規模、提高就業質量、促進民生改善和社會和諧穩定等方面取得了明顯成效，全市就業形勢總體穩定。但隨著經濟發展進入新常態，就業結構性矛盾更加凸顯，迫切需要進一步加強就業創業工作。為深入貫徹《國務院關於進一步做好新形勢下就業創業工作的意見》（國發〔2015〕23號），結合實際，現就進一步做好新形勢下本市的就業創業工作提出如下意見：

一、深入實施就業優先戰略

（一）堅持擴大就業發展戰略。把穩定和擴大就業作為經濟運行合理區間的下限，將城鎮新增就業和調查失業率作為宏觀調控重要指標，納入本市國民經濟和社會發展規劃及年度計劃。科學把握宏觀調控的方向和力度，以穩增長促就業，以鼓勵創業就業帶動經濟增長。加強財稅、金融、産業、貿易等經濟政策與就業政策的配套銜接，建立宏觀經濟政策對就業影響評價機制。建立政府投資建設帶動就業的聯動機制。

（二）發展吸納就業能力強的産業。創新服務業發展模式和業態，運用各種新興技術改造提升傳統服務業，加快互聯網、大數據、雲計算等新技術，在服務業重點領域的推廣應用。鼓勵和引導生産性服務業企業開展“互聯網+”跨界聯動，著力培育産業新增長點。推動商業業態創新和模式創新，大力發展以網絡技術為基礎的各類消費和生活性公共服務平臺，發展網絡消費、線上線下融合消費為核心的電子商務服務模式，促進研發、諮詢、營銷、代運營、金融、廣告等電子商務專業服務業，加快發展跨境電子商務。培育戰略性新興産業和先進製造業，挖掘第二産業就業潛力。圍繞建設都市現代農業，加快轉變農業發展方式，整建制建設國家現代農業示範區。創新農産品流通方式,發展農産品電子商務。建立完善新型職業農民培育制度，加強職業農民認定管理。鼓勵有文化、有技術、有市場經濟觀念的各類城鄉勞動者根據市場需求到農村就業創業。

（三）發揮小微企業吸納就業的主渠道作用。引導銀行業金融機構針對小微企業經營特點和融資需求特徵，創新産品和服務。發展融資性擔保機構和再擔保機構，完善風險分擔機制，為小微企業提供融資支持。落實支持小微企業發展的稅收政策，加強市場監管執法和知識産權保護，對小微企業亟需獲得授權的核心專利申請優先審查。發揮新型載體集聚發展的優勢，支持符合條件的區縣成為國家小微企業創業創新基地示範城市。加強引導和資金、政策配套，聚焦減輕小微企業創業創新負擔，強化創業創新基地服務能力，支持改進對小微企業的公共服務，優化小微企業創業創新環境。落實國家及本市關於政府採購扶持中小企業發展的規定，政府採購進一步向小微企業傾斜。按照“公平、公正、公開”的原則，相關優惠政策要充分考慮覆蓋小微企業，消除不合理的條件認定、企業規模、資質等門檻限制。指導企業改善用工管理，對小微企業新招用勞動者，符合相關條件的，按規定給予就業創業支持，不斷提高小微企業帶動就業能力。

（四）積極預防和有效調控失業風險。做好失業保險基金支持企業穩崗政策的落實工作。鼓勵生産經營困難企業通過與職工進行集體協商，採取在崗培訓、輪班工作、彈性工時、協商薪酬等辦法，不裁員或少裁員。對確實要裁員的，制定人員安置方案，實施專項就業幫扶行動，妥善處理勞動關係和社會保險接續，促進失業人員儘快再就業。産業結構調整補助資金、依據兼併重組政策規定支付給企業的土地補償費要優先用於職工安置。完善失業登記辦法，健全失業監測預警機制，實施失業預防和控制，保持就業局勢總體穩定。

二、全力推進創業帶動就業

（五）健全鼓勵創業帶動就業工作機制。繼續實施鼓勵創業帶動就業行動計劃，創新和完善融資、場地、培訓以及初創期創業扶持政策，提升創業服務水平和效率，切實改善創新創業生態環境。在各區縣全面開展創業型城區創建工作，使區域創業氛圍更加濃郁，創業環境更加優化。

（六）營造寬鬆便捷的準入環境。深化商事制度改革，進一步落實註冊資本登記制度改革，堅決推行工商營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證“三證合一”，年內出臺推進“三證合一”登記制度改革意見和統一社會信用代碼方案，實現“一照一碼”。繼續優化登記方式，放鬆經營範圍登記管制，結合實際放寬新註冊企業場所登記條件限制，做好“一址多照”、集群註冊等住所登記工作，分行業、分業態釋放住所資源。運用大數據加強對市場主體的服務和監管。依託企業信用信息公示系統，實現政策集中公示、扶持申請導航、享受扶持信息公示。建立小微企業目錄，對小微企業發展狀況開展抽樣統計。推動修訂與商事制度改革不銜接、不配套的法律、法規和政策性文件。根據國家有關規定，再取消和調整一批行政審批事項，全部取消非行政許可審批事項。對保留的審批事項，規範審批行為，明確標準，縮短流程，限時辦結，實施“一個窗口”受理、網上並聯審批等方式。

（七）培育創業創新公共平臺。抓住新技術革命和産業變革的重要機遇，適應創業創新主體大眾化趨勢，大力發展技術轉移轉化、科技金融、認證認可、檢驗檢測等科技服務業，總結推廣創客空間、創業咖啡、創新工場等新型孵化模式，建立購買創業孵化服務的補貼機制，加快發展市場化、專業化、集成化、網絡化的眾創空間，實現創新與創業、線上與線下、孵化與投資相結合，為創業者提供低成本、便利化、全要素、開放式的綜合服務平臺和發展空間。落實科技企業孵化器、大學科技園的稅收優惠政策，凡符合條件的眾創空間等新型孵化機構，適用科技企業孵化器稅收優惠政策。鼓勵區縣、高校、社會力量利用存量商業資源、商務樓宇、閒置廠房等資源，新建或改建眾創空間，提供開放的創新創業載體，對房租、寬帶網絡、公共軟體等費用給予適當補貼。繼續做好創業孵化示範基地的認定和評估工作，對符合條件的眾創空間、創業苗圃、孵化器、加速器、科技園、創業基地等創業服務平臺，按照規定給予政策扶持。充分發揮創業者公共實訓基地的資源集聚和輻射引領作用，積極構建更加開放的公共創業服務平臺。加強社會創業服務業的培育，支持創業自律互助組織發展。鼓勵企業由傳統的管控型組織轉型為新型創業平臺，讓員工成為平臺上的創業者，形成市場主導、風投參與、企業孵化的創業生態系統。

（八）拓寬創業投融資渠道。運用財稅政策，支持風險投資、創業投資、天使投資等發展。擴大政府天使投資引導基金規模，建立健全創業投資引導基金持續投入機制；充分發揮上海市創業投資引導基金、上海市天使投資引導基金的引導和杠桿作用，推進“基金+基地”模式發展,打造上海創業投資和孵化器集聚區；探索建立創業投資、天使投資早期獎勵機制和風險補償機制。充分發揮上海市大學生科技創業基金支持青年大學生創業融資的積極作用。規範發展服務小微企業的區域性股權市場。開展股權眾籌融資試點，推動多渠道股權融資，積極探索和規範發展互聯網金融，發展新型金融機構和融資服務機構，促進大眾創業。

（九）加大創業貸款擔保支持力度。將小額擔保貸款調整為創業擔保貸款，對象範圍擴大到本市高校畢業且在滬創業的青年大學生，並適當提高個人免擔保額度。按照國家有關規定，從失業保險基金中安排一定規模的專項資金用於創業貸款擔保，探索發揮市級創業孵化示範基地在擔保貸款審核中的積極作用。簡化程序，細化措施，健全貸款發放考核辦法和財政貼息資金規範管理約束機制，提高代償效率，完善擔保基金呆壞賬核銷辦法。

（十）加大減稅降費力度。根據國家有關規定，積極落實促進就業創業稅收優惠政策，將企業吸納就業稅收優惠的人員範圍由失業一年以上人員調整為失業半年以上人員。高校畢業生、登記失業人員等重點群體創辦個體工商戶、個人獨資企業的，可依法享受稅收減免政策。積極落實國家有關部門制定的推廣中關村國家自主創新示範區稅收試點政策，包括職工教育經費稅前扣除試點政策、企業轉增股本分期繳納個人所得稅試點政策、股權獎勵分期繳納個人所得稅試點政策。全面清理涉企行政事業性收費、政府性基金、具有強制壟斷性的經營服務性收費、行業協會商會涉企收費，落實涉企收費清單管理制度和創業負擔舉報反饋機制。

（十一）加大對初創期創業政策支持力度。將初創期創業扶持政策對象範圍，擴大到註冊登記3年以內的本市小微企業、個體工商戶、農民專業合作社、民辦非企業單位等創業組織。對初創期創業組織新招用本市勞動力並繳納社會保險費的，可按照規定給予創業帶動就業社會保險費補貼。將初創期創業組織經營場地房租補貼對象範圍，擴大到在滬創業並帶動就業的所有創業者。通過組織創業計劃大賽等方式，重點支持戰略新興産業領域的優秀創業項目。

（十二）加大創業人才引進力度。對經由市場主體評價並獲得市場認可的創業人才及其核心團隊，直接賦予居住證積分標準分值。對經由市場主體評價且符合一定條件的創業人才及其核心團隊，居住證轉辦戶口年限可由7年縮短為3至5年。對獲得一定規模風險投資的創業人才及其核心團隊,予以直接入戶引進。

（十三）調動科研人員創業積極性。探索高校、科研院所等事業單位專業技術人員在職創業、離崗創業有關政策。對於離崗創業的，經原單位同意，可在3至5年內保留人事關係，與原單位其他在崗人員同等享有參加職稱評聘、崗位等級晉陞和社會保險等方面的權利。原單位應當根據專業技術人員創業的實際情況，與其簽訂或變更聘用合同，明確權利義務。鼓勵利用財政性資金設立的科研機構、普通高校、職業院校，通過合作實施、轉讓、許可和投資等方式，向高校畢業生創設的小微企業優先轉移科技成果。完善科技人員創業股權激勵政策，放寬股權獎勵、股權出售的企業設立年限和盈利水平限制。

三、加強職業教育和職業培訓

（十四）發展現代職業教育。優化高校學科專業結構，加快發展現代職業教育。推進職業院校校企合作培養高技能人才工作，由學校與企業聯合製定培養方案，強化技能實訓環節，落實訂單式培養。擴大職業院校“雙證融通”試點範圍和規模，探索在職業培訓機構中開展“雙證融通”試點，推進職業資格證書與學歷教育課程學分的轉換互認，提高學習者的知識技能水平和就業能力。

（十五）加大創業培訓工作力度。創新創業培訓模式，提高創業培訓的針對性和實效性。利用各類創業培訓資源，建立高水平、專兼職的創業培訓師資隊伍。鼓勵高校把創新創業課程納入國民教育體系，加強政府補貼創業培訓與高校創業教育的對接。進一步擴大創業培訓的補貼範圍，調動勞動者參加創業培訓的積極性。

（十六）加強就業技能培訓。緩解就業結構性矛盾，加強各類就業技能培訓，促進勞動者實現就業。支持企業以新招用的青年勞動者和新轉崗人員為重點，開展新型學徒制培訓，給予職業培訓補貼等政策扶持。建立重點建設項目與職業培訓聯動機制，根據重點建設項目培訓需求開展有針對性的職業培訓，並按照規定給予職業培訓補貼。面向失業人員、農村富餘勞動力、新型職業農民、離校未就業高校畢業生、退役士兵等群體，大力開展訂單式培訓、定崗培訓、定向培訓。完善社會化職業技能培訓的機制，尊重勞動者培訓意願，引導勞動者自主選擇培訓項目、培訓方式和培訓機構。

（十七）加強崗位技能提升培訓。順應産業結構邁向中高端水平的需要，推進企業職工和農民工崗位技能提升培訓，促進穩定就業和更高質量就業。發揮企業主體作用，充分利用地方教育附加專項資金，鼓勵大企業自行開展職工職業培訓，健全中小微企業培訓服務平臺，提供培訓對接服務，積極開展企業緊缺急需人才的專項職業培訓。繼續實施農民工技能提升培訓，提高農民工培訓質量。以中國技能大賽為引領，廣泛開展多層次、多形式的崗位練兵與技能競賽活動。推進高技能人才培養基地和首席技師、技能大師工作室的建設，加大相關政策扶持，引導帶動本市高技能人才隊伍建設和發展。

（十八）強化職業培訓基礎能力建設。完善産業引領的培訓項目開發提升機制，探索發展“互聯網+”培訓技術。鼓勵開展中外合作辦學，積極引進國外優質培訓機構、培訓課程和認證證書，探索納入培訓補貼範圍。加強職業培訓專兼職師資隊伍建設，建立職業培訓教師培訓基地和企業實踐基地。推進職業培訓信息化建設，提高服務水平和管理效率。健全技能人才多元化評價機制，落實國家深化職業資格管理改革的要求。完善職業培訓補貼政策，加大對勞動者職業培訓補貼力度。

四、統籌推進高校畢業生等重點群體就業

（十九）推動高校畢業生多渠道就業。把高校畢業生就業擺在就業工作首位。健全高校畢業生到基層工作的服務保障機制，鼓勵畢業生到中小微企業和基層單位工作。對本市高校畢業生到中西部地區、艱苦邊遠地區和老工業基地縣以下基層單位就業、履行一定服務期限的，按照規定給予學費補償和國家助學貸款代償。積極支持和鼓勵高校畢業生投身現代農業建設。繼續實施小微企業吸納高校畢業生社會保險補貼政策。繼續實施高校畢業生靈活就業社會保險補貼政策，切實做好靈活就業高校畢業生的人事、勞動保障服務。深入實施大學生創業引領計劃、離校未就業高校畢業生就業促進計劃，探索建立以大學生為主體的專業性孵化基地和創業園，建設一批大學生創業示範基地，為高校畢業生就業創業提供支持。將求職補貼調整為求職創業補貼，對象範圍擴展到已獲得國家助學貸款的畢業年度高校畢業生。落實完善見習補貼政策，對見習期滿留用率達到50%以上的見習單位以及創業見習成效明顯的基地，給予一定的政策扶持。

（二十）加強對困難人員的就業援助。進一步完善就業援助工作機制，規範就業困難人員認定程序，加強實名制動態管理，強化幫扶責任，確保就業困難人員“出現一個、認定一個、援助一個、穩定一個”。深入探索不同類型就業困難人員的分類援助辦法。落實各項扶持政策，鼓勵用人單位招用就業困難人員，幫助大齡失業人員靈活就業。進一步鼓勵特定就業困難人員到特定行業實現就業，擴大就業困難人員的就業渠道。對通過市場渠道確實難以實現就業的，可通過公益性崗位予以托底安置，並按照本市有關規定，給予社會保險補貼及崗位補貼。規範公益性崗位的開發和管理，合理控制公益性崗位規模，切實發揮托底安置就業的積極作用。加強對就業困難人員在崗情況的管理和工作考核，建立定期核查機制，對享受扶持政策期滿的就業困難人員，做好後續的政策銜接和就業服務。加大對困難人員就業援助力度，確保零就業家庭、最低生活保障家庭等困難家庭至少有一人就業。本市有關“協保”人員就業援助政策繼續按原規定執行。對申請社會救助的城鄉居民家庭中，月勞動收入（包括計時制勞動收入等）達到本市企業職工月最低工資標準的就業人員，在計算家庭收入時，按照本市城鄉低保家庭就業人員收入豁免標準，其本人的部分收入免於計入家庭收入。依法大力推進殘疾人按比例就業，加大對用人單位安置殘疾人的補貼和獎勵力度，建立用人單位按比例安排殘疾人就業公示制度。積極落實集中就業社會保險補貼、分散安排殘疾人就業崗位補貼等扶持政策，努力推進殘疾人實現就業。

（二十一）推進農村勞動力轉移就業。結合新型城鎮化建設和戶籍制度改革，建立健全城鄉勞動者平等就業制度。完善農民工職業培訓、就業服務、勞動維權“三位一體”的工作機制。支持發展農民專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體，按照規定落實相關稅費優惠政策。將農民創業與發展區域經濟結合起來，大力發展農産品加工、休閒農業、鄉村旅遊、農村服務業等勞動密集型産業項目，促進農村一二三産業融合。支持農民網上創業，大力發展“互聯網+”和電子商務。進一步加強對本市農村富餘勞動力的公共就業服務，深入實施“離土農民就業促進專項計劃”，不斷完善促進農村富餘勞動力就業的政策服務體系。做好被徵地農民就業工作，在制定徵地補償安置方案時，明確促進被徵地農民就業的具體措施。依託基層就業和社會保障服務設施等公共平臺，提供創業指導和服務。

（二十二）促進退役軍人就業。扶持自主擇業軍轉幹部、自主就業退役士兵就業創業，落實各項優惠政策，組織實施教育培訓，加強就業指導和服務，搭建就業創業服務平臺。凡符合條件的退役大學生士兵報考本市公務員、事業單位工作人員等考試合格的，在同等條件下優先推薦、優先調劑、優先錄用。國有、國有控股和國有資本佔主導地位企業按照比例預留崗位擇優招錄退役士兵。退役士兵報考公務員、應聘事業單位職位的，在軍隊服現役經歷視為基層工作經歷，服現役年限計算為工作年限。按照規定調整完善促進軍轉幹部及隨軍家屬就業稅收政策。

（二十三）促進長期失業青年就業。加大力度推進扶持青年“啟航”計劃，以“請出家門，引入校門，走進廠門”為工作導向，根據失業青年的不同特點和具體需求，開展全方位、多層次、針對性的就業服務。繼續充實“啟航”導師隊伍，強化基層的就業服務功能，努力形成幫助長期失業青年實現就業的長效機制。

（二十四）幫助特殊群體穩定就業。堅持政府扶持、立足社區、依託企業、社會參與，繼續加大政策支持力度。以加強調查排摸、深化技能培訓、建設安置基地為重點，進一步強化各項就業服務和就業援助，切實優化刑滿釋放人員、社區服刑人員、戒毒康復人員等特殊群體的就業環境。

五、加強就業創業服務

（二十五）加強人力資源市場建設。加快建立統一規範靈活的人力資源市場，消除城鄉、行業、身份、性別、殘疾等影響平等就業的制度障礙和就業歧視，形成有利於公平就業的制度環境。健全統一的市場監管體系，推進人力資源市場誠信體系建設和標準化建設。加強對人力資源市場、職業仲介機構的監管，及時糾正招聘過程中的歧視、限制及欺詐等行為，切實保障勞動者的合法權益。建立國有企事業單位公開招聘制度，推動實現招聘信息公開、過程公開和結果公開。優化市場環境，發展各類人力資源服務機構，豐富人力資源服務産品，增強創新能力，鼓勵發展新型業態，培育人力資源服務品牌。完善機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動的制度體系。

（二十六）強化公共就業創業服務。健全覆蓋城鄉的公共就業創業服務體系。優化公共就業創業服務機構佈局，為城鄉勞動者提供均等化的公共就業服務。大力推進公共就業服務標準化建設，提升服務的精細化和專業化水平。完善公共就業服務體系的創業服務功能，充分發揮公共就業服務、中小企業服務、高校畢業生就業指導等機構以及創業指導專家團等社會組織的作用，支持高校建設創業指導站，為創業者提供創業指導、融資服務、跟蹤扶持等服務，創新服務內容和方式。加強促進就業創業工作的隊伍建設，強化基層服務功能。健全公共就業創業服務經費保障機制，將各區縣公共就業創業服務機構和街鎮基層公共就業創業服務平臺相關經費納入各級財政預算。將職業介紹補貼和扶持公共就業服務補助合併調整為就業創業服務補貼。加強對公共就業服務機構的績效考核，進一步加大向社會力量購買基本就業創業服務成果的力度。做好流動人員人事檔案管理服務工作，建立全市聯通、標準統一、信息共享的檔案管理服務平臺。創新就業創業服務供給模式，形成多元參與、公平競爭格局，提高服務質量和效率。

（二十七）深化公共就業服務信息化建設。運用現代信息技術，對創業就業服務實施流程再造，提高工作效率和服務水平。運用大數據、數據倉庫等技術手段，對各類公共就業統計信息進行加工、提煉和分析，為宏觀決策提供有效支持。推進政府部門和社會機構之間的就業信息共享開放，支持社會服務機構利用政府數據開展專業化就業服務，推動政府、社會協同提升公共就業服務水平。

六、強化組織領導

（二十八）健全協調機制。切實加強對就業創業工作的領導，把促進就業創業擺上重要議程。健全政府負責人牽頭的就業創業工作協調機制，充分發揮促進就業工作聯席會議和促進創業工作小組的作用，加強就業形勢分析研判，落實完善就業創業政策，協調解決重點難點問題，確保各項就業目標完成和就業局勢穩定。積極調動社會各方力量，充分發揮各類社會團體及新聞媒體的作用，推動企業增強社會責任感，使促進就業、鼓勵創業成為全社會的思想共識和自覺行動，形成政府部門和社會各界共同關心和支持就業創業工作的良好格局。

（二十九）落實工作目標責任制。將就業創業工作納入政績考核，明確目標任務，細化政策落實、就業創業服務、資金投入、群眾滿意度等指標，提高權重，並層層分解，督促落實。對在就業創業工作中取得顯著成績的單位和個人，以及政策落實好、創業環境優、工作成效顯著的創業型城區，按照國家和本市評比達標有關規定予以表彰獎勵。不履行促進就業職責，造成惡劣社會影響的，對有關負責人及具體責任人實行問責。

（三十）加大資金保障力度。各級政府要根據就業狀況和就業創業工作目標，在財政預算中合理安排支持就業創業相關資金。充分發揮失業保險保生活、防失業、促就業的多重功能。統籌用好就業專項資金、失業保險基金和地方教育附加專項資金等各類資金，發揮各項資金促進就業創業的作用，切實做好就業創業工作的資金保障。強化資金預算執行和監督，開展資金使用績效評價，著力提高資金使用效益。各級財政部門與審計部門要按照有關規定，切實加強對各類資金使用情況的監管，確保專款專用，保證資金使用的規範性和安全性。

（三十一）加強就業創業的統計分析工作。進一步完善就業創業統計、監測體系，定期開展就業創業狀況的調查摸底。對不同群體、不同行業、不同地區的就業失業情況進行實時監測。加強經濟數據與就業數據的關聯分析，提高對就業形勢的預判能力。進一步加強和完善勞動力調查制度建設。做好失業調查工作，擴大調查範圍，增加調查樣本，豐富調查內容。強化統計調查的質量控制。加大就業統計調查人員、經費和軟硬體等保障力度，推進就業統計調查信息化建設。依託行業組織，建立健全行業人力資源需求預測和就業狀況定期發佈制度。

（三十二）注重輿論引導。堅持正確輿論宣傳導向，及時回應社會關切，引導各類勞動者樹立正確的擇業觀、就業觀和創業觀。通過各類媒體加強新形勢下就業創業政策的報道和解讀；大力宣傳促進就業創業工作的經驗做法和勞動者自主就業、自主創業、用人單位促進就業的典型事跡；對具有一定社會影響的先進典型，納入市級先進典型資源庫和“感動上海”年度人物評選範圍，對具有重大社會影響的先進典型，納入市級重大典型宣傳計劃，引導全社會共同關心支持就業創業工作。

各區縣、各部門要根據本意見，結合本地區、本部門實際，及時制定和實施具體方案和配套政策，有效推進本市促進就業創業工作，確保各項政策措施落實到位，以穩就業惠民生促進經濟社會平穩健康發展，為上海建設“四個中心”和具有全球影響力的科技創新中心做出應有的貢獻。

上海市人民政府
2015年8月3日