江蘇省政府關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見

江蘇省政府關於在公共服務領域推廣
政府和社會資本合作模式的實施意見
蘇政發〔2015〕101號 

各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

為貫徹《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發〔2015〕42號）精神，圍繞增加公共産品和公共服務供給，充分發揮社會資本積極作用，改革創新公共服務供給機制，大力推廣政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）模式，促進穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險，現就推廣政府和社會資本合作提出以下實施意見。

一、充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重大意義

政府和社會資本合作（PPP）模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府採取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關係，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。PPP模式能充分發揮市場機製作用，從而提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化。

（一）有利於加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開。社會資本承擔公共服務項目的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，政府作為監督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責，有助於簡政放權，理順政府與市場關係，深化投融資體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化。

（二）有利於打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。PPP模式將有效打破社會資本進入公共服務領域的各種限制，鼓勵國有企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力，為中小企業提供更多參與機會，有利於盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。

（三）有利於完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。在PPP模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付的依據，並納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告，按照代際公平的原則分擔公共資金投入，有效彌補當期財政投入不足，有利於減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防範和化解政府性債務風險。

二、明確政府和社會資本合作模式的總體要求

（一）指導思想。

堅持以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指導，按照省委、省政府決策部署，全面深化改革，立足江蘇實際，改革創新公共服務供給機制和投入方式，發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導和鼓勵社會資本積極參與公共服務供給，不斷提升我省公共服務保障水平。

（二）遵循原則。

1．依法合規，重諾履約。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護參與各方的合法權益，明確全生命週期管理要求，確保項目規範實施。政府和社會資本法律地位平等、權利義務對等，合同雙方必須牢固樹立法律意識、契約理念，堅持平等協商、互利互惠、誠實守信、嚴格履約。

2．回報合理，風險分擔。建立合理的投資回報機制，穩定社會資本收益預期。加強項目成本監測，要充分調動社會資本積極性，確保社會資本有盈利但不暴利。在政府和社會資本間合理分配PPP項目風險，原則上項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。

3．公開公正，規範透明。PPP項目必須堅持程序規範透明，通過公開、公平、公正的競爭方式選擇社會資本方。依法充分披露PPP項目重要信息，保障公眾知情權。

4．積極穩妥，有序推進。堅持必要、合理、可持續的財政投入原則，有序推進PPP項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾，而帶來支出壓力。

（三）發展目標。

立足於加強和改善公共服務，形成有效促進PPP模式規範健康發展的制度體系，培育統一規範、公開透明、競爭有序、監管有力的政府和社會資本合作市場。把政府的政策目標、社會目標和社會資本的運營效率、技術進步有機結合起來，促進社會資本競爭和管理創新，確保公共利益最大化。

（四）適用範圍。

在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，鼓勵採用PPP模式，吸引社會資本參與。其中，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。

1．存量項目。積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將具備條件的政府融資平臺公司存量公共服務項目轉型為PPP項目，引入社會資本參與改造和運營，在徵得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，騰出資金用於重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置並明確公告今後不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地PPP項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關係。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與PPP項目，進行變相融資。

2．新建項目。新建公共服務類項目，應優先採用PPP模式，由地方政府根據當地經濟社會發展需要，結合財政收支平衡狀況，按照項目實施週期、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和所需要的政府投入等因素，統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益，並進行財政承受能力論證，逐步增加運用PPP模式的比例。合理選擇建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營（BOO）等運作方式，保證決策質量。

三、規範推進政府和社會資本合作項目實施

（一）嚴格規範實施要求。各地應按照預算法、合同法、政府採購法及實施條例精神，按照國辦發〔2015〕42號文件要求，建立健全PPP項目實施制度體系，嚴格規範項目識別、準備、採購、執行、移交各環節操作流程，實施項目全生命週期管理，保證項目實施質量，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。

（二）建立完善遴選機制。各級行業主管部門根據經濟社會發展需求及行業發展規劃，從新建、改建項目或存量公共資産中遴選潛在項目，社會資本可向行業主管部門推薦合作項目。項目發起人應提交可行性研究報告、項目産出説明、存量公共資産的歷史資料和初步實施方案等相關資料，明確PPP項目的實施機構、合作模式、期限與回報機制等。各地財政部門應會同發展改革及各相關職能部門對徵集的PPP項目進行評估、論證等篩選工作，確定備選項目，制定PPP項目年度和中期開發計劃，建立動態管理、滾動實施、批次推進的PPP項目儲備庫。省財政部門應會同省發展改革及省各行業主管部門對各地、各部門報送的項目進行審查、論證，建立並完善全省PPP項目庫。

（三）科學進行評估論證。各地對備選項目進行科學評估論證，積極借鑒物有所值（Value for Money）評價理念和方法，對擬實施PPP項目進行篩選，確保在增加供給、優化風險分配、提高服務質量和運營效率、降低項目成本、促進創新和競爭等方面比傳統政府採購模式更具優勢。應按照《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）要求，對擬實施PPP項目從股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等方面進行全生命週期財政支出責任識別，結合本級財力狀況、收支結構、債務水平等方面進行財政可承受力評估，促進中長期財政可持續發展。各級政府每一年度全部PPP項目財政支出責任量化額度，可按不超過一般公共預算支出10%比例安排。

（四）合理確定權利義務。各地財政部門應會同發展改革及各相關職能部門對項目實施機構制定的PPP項目實施方案及合同條款進行聯合評審，並報同級政府批准。應樹立平等協商的理念，按照權責對等原則合理分配項目風險，按照激勵相容原則科學設計項目實施方案及合同條款，明確項目的産出説明和績效要求、收益回報機制、退出安排、應急和臨時接管預案等關鍵環節，實現責權利對等。引入價格和補貼動態調整機制，充分考慮社會資本獲得合理收益。如單方面構成違約的，違約方應當給予對方相應賠償。建立投資、補貼與價格的協同機制，為社會資本獲得合理回報創造條件。

（五）擇優選擇合作夥伴。各級政府應當按照相關法律法規規定，公開選擇PPP項目合作夥伴。依託政府採購信息平臺，及時、充分向社會公佈項目採購信息。綜合評估項目合作夥伴的專業資質、技術能力、管理經驗、財務實力和信用狀況等因素，依法擇優選擇誠實守信的合作夥伴。加強項目政府採購環節的監督管理，保證採購過程公平、公正、公開。省級以上試點示範項目在省級政府採購平臺組織實施。

（六）推動項目落地實施。項目實施單位應會同相關職能部門按照合同約定，督促社會資本方按時足額出資設立項目公司，保證按時完成項目融資並履行建造、運營、維護和移交等合同義務，定期監測項目産出績效指標，依約提請財政部門支付費用，並執行約定的獎勵、懲處及超額收益分享條款。社會資本要履行好社會責任，嚴格按照約定保質保量提供服務，維護公眾利益。要積極進行業務轉型和升級，從工程承包商、建設施工方向運營商轉變，實現跨不同領域、多元化發展。諮詢、法律、會計等仲介機構要提供優質價廉的服務，促進項目增效升級。

（七）保障服務持續有效。按照合同約定，對項目建設情況和公共服務質量進行驗收，逾期未完成或不符合標準的，社會資本要限期完工或整改，並採取補救措施或賠償損失。健全合同爭議解決機制，依法積極協調解決爭議。確需變更合同內容、延長合同期限以及變更社會資本方的，由政府和社會資本方協商解決，但應當保持公共服務的持續性和穩定性。項目資産移交時，要對移交資産進行性能測試、資産評估和登記入賬，並按照國家統一的會計制度進行核算，在政府財務報告中進行反映和管理。

（八）建立績效管理體系。積極構建政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事後進行績效評價的全生命週期績效管理機制，對項目的産出目標實現程度、運營管理、資金使用、成本費用、公共産品和服務質量、公眾滿意度等進行綜合評價，評價結果依法公開。將政府付費、使用者付費與績效評價挂鉤，績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。

四、強化政府和社會資本合作政策制度保障

（一）加強項目財政管理。開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。各地應針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃，在政府財務報告中進行反映和管理，並向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉型為PPP項目過程中，應依法進行資産評估，合理確定價值，防止公共資産流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。

（二）健全價格調整機制。積極推進公共服務領域價格改革，按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則，依據項目運行情況和績效評價結果，加快健全公共服務價格調整機制。完善政府價格決策聽證制度，提高價格管理水平，廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，確保定價調價的合規性、科學性和透明度。

（三）完善財稅支持政策。各地應積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與PPP項目的有效方式，通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為PPP項目。統籌運用公共服務領域各類建設專項資金，綜合採取資本金注入、財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等多種方式，優先落實對採取PPP模式項目的支持。財政和稅務部門應落實和完善國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目採用PPP模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵各級政府在承擔有限損失前提下，與具有投資管理經驗的金融機構或社會資本按照政府引導、市場化運作原則，發起設立PPP合作基金，政府也可單獨發起設立PPP支持基金。省財政部門發起設立江蘇省PPP融資支持基金，通過股權、債權等形式為全省PPP項目提供融資增信支持。鼓勵各級政府建立PPP項目的各類財政支持機制。

（四）做好綜合金融服務。鼓勵金融機構積極發揮融資顧問、財務顧問作用，通過投資、信貸、債券、票據、租賃、證券、保險等多類型業務産品組合，為PPP項目提供金融支持。引導商業性金融機構創新符合PPP模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極拓寬項目融資渠道。支持政策性、開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，加強信貸規模統籌調配，優先保障PPP項目融資需求。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資，鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資産支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資産支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。鼓勵依託各類産權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規範化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持PPP項目融資。

（五）保障項目用地供給。實行多樣化土地供應，保障PPP項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批准可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿後，連同公共設施一併移交政府；實現抵押權後改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批准後實施。

（六）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立PPP項目實施方案聯評聯審機制，提高審查效率。項目合同簽署後，可並行辦理必要的審批手續。發展改革、規劃、國土資源、環境保護等部門要優化辦理流程，縮短辦理時限，加快項目立項、規劃選址、用地預審、項目方案核準審批等手續辦理。對實施方案中部門聯合審核時已明確的相關事項，不再重復作實質性審查。

（七）建立多層次監督管理體系。行業主管部門應制定不同領域的行業技術標準、公共産品或服務技術規範，加強對公共服務質量和價格的監管。財政部門要加強對PPP項目中財政資金使用監管，嚴禁轉移、挪用政府資本金、投資補助、引導基金等用於PPP項目的各項資金。依法充分披露項目實施相關信息，切實保障公眾知情權，接受社會監督。

（八）完善法律法規體系。推進相關立法，著力解決PPP項目運行與現行法律之間的銜接協調問題，明確政府出資的法律依據和出資性質，規範政府和社會資本的責權利關係，明確政府相關部門的監督管理責任，適時出臺地方性法規或規章，進一步規範PPP模式的運用。

五、組織實施

（一）加強組織領導。省政府各有關部門要按照職責分工，負責相關領域具體工作，加強對地方推廣PPP模式的指導和監督。省財政部門要會同有關部門，加強溝通協調和信息交流，完善體制機制。教育、科技、民政、人力資源社會保障、國土資源、環境保護、住房城鄉建設、交通運輸、水利、農業、商務、文化、衛生計生等行業主管部門要結合本行業特點，積極運用PPP模式提供公共服務，探索完善相關監管制度體系。各市、縣（市）人民政府應建立政府與社會資本合作協調工作機制，要結合已有規劃和各地實際，出臺具體政策措施並抓好落實，推動PPP項目落地實施。

（二）做好試點推介。省財政部門會同省發展改革及其他行業主管部門，根據各地經濟社會發展及政府債務水平等實際情況，在各地報送並列入全省PPP項目庫中，選取社會公益效益較好、實施條件較為成熟的重點項目，開展試點工作，並及時總結典型案例，組織交流推廣，發揮好示範帶動作用，並積極向財政部進行示範項目推薦。對列入國家和省級層面的試點示範項目，在政府投資補助、財政專項資金安排及基金支持等方面予以重點和優先安排。

（三）搭建信息平臺。各級政府要切實履行規劃指導、識別評估、諮詢服務、宣傳培訓、績效評價、信息統計、專家庫和項目庫建設等職責，深入推進政務誠信、商務誠信和社會誠信建設，建立統一信息發佈平臺，及時向社會公開項目實施情況等相關信息，積極實現合作各方主體信用的記錄、整合和應用，推進守信激勵、失信懲戒機制有效運轉，確保PPP項目實施公開透明、有序推進。

（四）提升專業能力。加強引導和培育，有效發揮專業諮詢機構在PPP項目的評估論證、方案設計、資産評估、財務測算、法律界定、合同管理等方面的積極作用，增強項目決策科學性和管理專業性。政府部門及相關機構應立足工作實際需要，鼓勵各類市場主體加大人才培訓力度，加快形成政府部門、高校、企業、專業諮詢機構聯合培養人才的機制，建設一支高素質的專業人才隊伍，提高項目組織實施能力和監督管理水平。鼓勵有條件的地方政府統籌內部機構改革需要，設立專門機構或整合專門力量，承擔PPP模式推廣職責。

在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式，是深化經濟體制改革、加快轉變政府職能、提高財政資金效益、創新投融資機制、保障和改善民生的一項重要工作，事關人民群眾切身利益，全省上下要高度重視，積極穩妥推進。各地、各部門要充分認識推廣政府和社會資本合作模式的重要意義，把思想和行動統一到中央和省的決策部署上來，精心組織實施，加強協調配合，切實履行職責，形成工作合力，共同抓好落實。省財政廳要強化統籌協調，會同有關部門對本意見落實情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向省政府報告。

江蘇省人民政府
2015年9月5日