安徽省人民政府關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見

安徽省人民政府關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見
皖政〔2015〕123號

各市、縣人民政府，省政府各部門、各直屬機構：

為貫徹落實《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號）精神，推進經濟結構戰略性調整，加強薄弱環節建設，努力促進經濟持續健康發展，現就創新重點領域投融資機制，充分發揮社會投資特別是民間資本的積極作用，提出以下實施意見：

一、總體思路

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會和習近平總書記系列重要講話精神，按照創新、協調、綠色、開放、共享發展的理念，落實省委、省政府決策部署，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，不斷創新投融資機制，優化政府投資方式，完善價格形成機制，著力打破行業壟斷和市場壁壘，統一市場準入，降低準入門檻，建立公平開放透明的市場規則，營造平等的投資環境，進一步鼓勵和支持社會資本特別是民間資本參與公共服務、資源環境、生態保護、基礎設施等重點領域建設，盤活存量、用好增量，調結構、補短板，服務全省生産力佈局，增加公共産品有效供給。

二、鼓勵和支持社會資本參與重點領域建設

（一）農業水利領域。

1．拓寬社會資本進入領域。除法律法規特殊規定外，重大水利工程投資建設和運營一律向社會資本開放。凡社會資本願意投入的重大水利工程，原則上應優先考慮社會資本參與建設和運營。支持農業企業、農民合作社、家庭農場、專業大戶等新型經營主體投資建設農田水利和水土保持設施。允許財政補助形成的小型農田水利和水土保持工程資産由農民用水合作組織持有和管護。（責任單位：省發展改革委、省財政廳、省農委、省水利廳，列第一位的為牽頭單位，下同）

2．保障社會資本合法權益。社會資本投資建設或運營管理重大水利工程，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件。社會資本投資建設或運營管理的重大水利工程，可依法轉讓、轉租、抵押其相關權益；徵收、徵用或佔用的，要按照國家有關規定給予賠償或者補償。（責任單位：省發展改革委、省農委、省水利廳、省財政廳、省國土資源廳）

3．探索建立水權制度。通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和保護，培育和規範水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求。按照農業、工業、服務業、生活、生態等用水類型，健全水資源使用權管理。鼓勵社會資本通過參與節水供水重大水利工程投資建設等方式優先獲得新增水資源使用權。（責任單位：省水利廳、省發展改革委、省住房城鄉建設廳）

4．建立符合市場導向的水價形成機制。水利工程供非農業用水價格按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則制定，並根據供水成本變化及社會承受能力等適時調整，推行兩部制水利工程水價和豐枯季節水價，完善農業用水價格形成機制，推進農業水價綜合改革，引導和促進社會資本參與農田水利建設。（責任單位：省物價局、省水利廳、省農委）

（二）交通領域。

1．創新鐵路投融資機制。創造公平競爭、平等進入的市場環境，通過項目資源優化配置、沿線土地合作開發等多種方式，吸引社會資本參與我省城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發性鐵路、支線鐵路的投資經營。支持通過規範方式向社會資本轉讓既有合資鐵路省方股權，轉讓收益全部用於鐵路發展。以優先股等方式吸納各類社會資本進入省鐵路建設投資基金，2017年前將基金規模擴大至200億元。實施鐵路沿線土地綜合開發，土地開發收益納入政府性基金預算，實行“收支兩條線”管理，並全額用於我省境內鐵路項目建設、債務償還、運營補虧。支持省投資集團和各市級鐵路投資機構，通過發行企業債券、中長期票據、短期融資券等方式擴大直接融資規模。（責任單位：省發展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省國資委、省政府金融辦，省投資集團）

2．完善公路投融資模式。建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式。鼓勵按照收益共享、物有所值、保障公共利益、合理分擔風險等原則，積極吸引社會資本以多種融資方式參與公路建設與運營。完善收費公路政策，加快建立高速公路與普通公路統籌發展機制。允許符合條件的、以新建項目設立的企業為主體發行項目收益債，支持公路重大項目發行永續債券。（責任單位：省交通運輸廳、省發展改革委、省財政廳、省物價局、省政府金融辦）

3．鼓勵社會資本參與水運、民航基礎設施建設。進一步加大水運、民航領域的開放力度，積極吸引社會資本參與港口碼頭、機場以及機場配套服務設施投資建設。允許向社會資本轉讓港口碼頭優質資産或股權，轉讓收益全部用於水運基礎設施建設。鼓勵社會資本投資建設港口、內河航運設施等。（責任單位：省交通運輸廳、省發展改革委、省財政廳、省物價局）

（三）能源領域。

1．鼓勵和支持社會資本參與電力建設。在做好生態環境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業主招標等方式，鼓勵和支持社會資本投資建設常規水電站和抽水蓄能電站。鼓勵社會資本投資建設風光電、生物質能等清潔能源項目和背壓式熱電聯産機組，進入清潔高效煤電項目建設、燃煤電廠節能減排升級改造等領域，在項目核準、電價補貼、電網接入等方面與國有資本享有同等地位。（責任單位：省發展改革委、省能源局、省商務廳、省物價局，省電力公司）

2．鼓勵和支持社會資本參與電網建設。積極吸引社會資本投資建設跨區輸電通道、區域主幹電網完善工程和大中城市配電網工程。鼓勵社會資本參與投資配電業務。支持社會資本投資建設分佈式電源並網工程、儲能裝置和電動汽車充換電設施。（責任單位：省發展改革委、省能源局，省電力公司）

3．鼓勵和支持社會資本參與油氣管網、儲存設施和煤炭儲運建設運營。支持省內國有和民營企業加強與央企合作，參與建設途經或鄰近我省的國家油氣管網主幹線、液化天然氣接收站、地下儲氣庫。支持民營企業和省內國有企業控股建設省內油氣管網干支線、原油和成品油商業儲備庫、城市配套管網和儲氣設施、車船加注和村鎮配氣設施等。支持社會資本積極參與國家鐵路運煤幹線和煤炭儲配體系建設。（責任單位：省發展改革委、省能源局）

4．推進能源價格改革。落實國家天然氣改革意見，實現存量氣和增量氣價格並軌。鼓勵天然氣分佈式能源與用戶直接簽訂協議，自主協商確定電量和價格。加強省內短途天然氣管道運輸價格管理。落實國家可再生能源發電價格政策，進一步完善燃煤發電機組環保電價政策。（責任單位：省物價局、省能源局） 

（四）生態環保領域。

1．推進國有林場改革。緊緊圍繞保護生態、保障民生兩大目標，推動政事分開、事企分開，實現體制機制創新，推動國有林場發展模式由木材生産為主轉變為生態修復和建設為主，由利用森林獲取經濟利益為主轉變為保護森林提供生態服務為主，加快建立有利於保護和發展森林資源、有利於改善生態和民生、有利於增強林業發展活力的國有林場新體制。（責任單位：省發展改革委、省林業廳）

2．鼓勵和支持社會資本參與生態建設。在嚴格保護森林、濕地和飲用水源等生態資源的前提下，鼓勵社會資本積極參與生態建設和保護，支持符合條件的林業企業、農民合作社、家庭農場（林場）、專業大戶等新型經營主體投資建設生態項目。對社會資本利用荒山荒地進行植樹造林的，及時依法頒發林權證，在保障生態效益、符合土地用途的前提下，支持發展種植、養殖、相關林産品採集加工、森林旅遊和生態休閒等林下經濟。（責任單位：省林業廳、省農委、省國土資源廳）

3．推行環境污染第三方治理。以環境公用設施、工業園區企業污染治理等領域為重點，以市場化、專業化、産業化為導向，吸引和擴大社會資本投入，引入環境污染責任保險機制，推動建立污染者付費、第三方治理、環境事故保險賠償的治污新機制。（責任單位：省發展改革委、省環保廳）

4．積極推進排污權、碳排放權交易。制定排污權有償使用與交易管理制度，為在重點區域、重點行業開展相關工作做好準備。抓緊建立全省碳排放權交易工作機制，積極參與全國碳排放權交易，儘快提出參與全國碳排放權交易的企業名單。加快碳排放權交易核查體系建設，引進和培育碳排放交易專業人才，培育碳減排專業服務機構。（責任單位：省發展改革委、省環保廳）

（五）市政基礎設施領域。

1．改革市政基礎設施建設運營模式。推行政府主導，建設、運營、監管相分離的市場化運行機制，全面實行“建管分開、管辦分離”模式。加快推動城市基礎設施建設運營事業單位向獨立核算、自主經營的企業化管理模式轉變。積極推進市縣、鄉鎮和村級污水收集和處理、垃圾處理項目按行業“打包”投資和運營，鼓勵實行城鄉供水一體化、廠網一體投資和運營。（責任單位：省住房城鄉建設廳、省發展改革委）

2．鼓勵和支持社會資本參與市政基礎設施建設運營。採用特許經營、投資補助、運營補貼、融資費用補貼或政府購買服務等方式，鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建築垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、園林綠化、公園配套服務、公共交通、停車設施、城市綜合智慧交通系統等項目。對市政設施管護、園林綠化養護、道路清掃保潔等，應採取政府購買服務方式引入社會資本，提高運行管護效率和水平。鼓勵採用委託經營或轉讓—經營—轉讓等方式，將已建成市政基礎設施項目轉交社會資本運營管理，盤活存量資産。（責任單位：省住房城鄉建設廳、省發展改革委、省財政廳）

3．加強城鎮基礎設施建設。引導社會資本全面參與新型城鎮化試點省建設，推進深化縣城基礎設施投融資機制改革試點工作，積極爭取國家對市政基礎設施建設運營引入市場機制的政策和資金支持，積極引入社會資本參與試點縣和重點鎮市政基礎設施建設，及時總結經驗並在全省推廣。在城鎮棚戶區和城鄉危房改造等保障性安居工程及配套基礎設施建設等方面，積極推進政府和社會資本合作。（責任單位：省發展改革委、省住房城鄉建設廳）

4．推進市政基礎設施價格改革。不斷完善和改進市政基礎設施價格形成、調整和補償機制，合理保障經營者收益。實行上下游價格調整聯動機制，價格調整不到位時，各級政府可根據實際情況安排財政性資金對企業運營進行合理補償。（責任單位：省物價局、省財政廳、省住房城鄉建設廳）

（六）社會事業領域。

1．積極推進社會事業公立機構分類改革。改革公辦養老機構管理和運營體制，積極推進公建民營、民辦公助，抓緊制定社會力量運營公辦養老機構管理辦法。鼓勵民間資本參與公辦養老機構改組改制，引導社會資金共同設立省養老服務産業發展基金，積極推動養老企業融資。發展民間資本參股或控股的混合所有制養老機構。加快推進體育行業協會與行政機關脫鉤，擴大體育社會組織承擔公共服務的範圍和內容。引入和運用現代企業制度，加快體育場館管理體制和運營機制創新。鼓勵和引導社會資本以合資、合作、託管等形式參與公立醫院改革。（責任單位：省編辦、省發展改革委、省人力資源社會保障廳、省民政廳、省衛生計生委、省體育局）

2．鼓勵和支持社會資本參與社會事業投資。研究制定鼓勵社會力量興辦教育、促進民辦教育健康發展的實施意見。推進社會力量參與公辦職業院校改革，開展混合所有制職業院校試點，積極探索發展股份制、混合所有制職業院校，探索公辦和社會力量舉辦的職業院校相互委託管理和購買服務機制。將符合條件的社會資本舉辦的醫療機構納入醫療保險（含新農合）和醫療救助定點範圍，享受與公立醫療機構同等報銷政策。在政府購買基本醫療衛生服務、落實重大公共衛生項目、實行人才培訓時，執行與公立醫療機構同等補償政策。簡化醫療機構設立審批程序，取消床位規模等前置條件，探索以公建民營、民辦公助等方式建立區域性檢驗檢查中心，落實社會辦醫各項稅收優惠政策，促進社會辦醫健康發展。鼓勵和支持社會力量參與文化建設，鼓勵有條件的地方開展文化設施社會化運營試點，通過委託或招投標等方式引入社會組織和企業參與文化設施運營。鼓勵社會資本進入體育領域，建設體育設施，承辦體育賽事，提供體育服務。（責任單位：省教育廳、省人力資源社會保障廳、省衛生計生委、省文化廳、省體育局）

3．落實社會事業建設運營稅費優惠政策。落實國家關於非營利性教育、醫療、養老、體育健身、文化機構稅收優惠政策。對非營利性醫療、養老機構建設一律免徵有關行政事業性收費，對營利性醫療、養老機構建設一律減半徵收有關行政事業性收費。（責任單位：省財政廳、省地稅局、省物價局、省教育廳、省衛生計生委、省民政廳、省文化廳、省體育局）

4．完善社會事業價格機制。民辦教育、醫療機構用電、用水、用氣、用熱，執行與公辦教育、醫療機構相同的價格政策。養老機構用電、用水、用氣、用熱，按居民生活類價格執行。除公立醫療、養老機構提供的基本服務按照政府規定的價格政策執行外，其他醫療、養老服務實行經營者自主定價。營利性學校收費實行自主定價，非營利性民辦學校收費政策由各級政府按照市場化方向根據當地實際情況確定。對接受學歷教育的收費項目和標準由學校制定，報有關部門批准，接受其他教育的收費項目和標準由學校自主定價。（責任單位：省物價局、省民政廳、省教育廳、省衛生計生委）

（七）信息和民用空間設施領域。

1．吸引民間資本加大信息民用空間基礎設施投資力度。積極推動和支持民間資本進入電信領域，參與基站機房、通信塔等基礎設施的投資、建設和運營維護。鼓勵基礎電信企業將基站機房、通信塔等基礎設施外包第三方民營企業，推進基礎設施共建共享。支持民營企業運用民用空間技術，參與智慧交通、智慧旅遊、智慧農業和智慧城市建設。（責任單位：省經濟信息化委、省通信管理局、省交通運輸廳、省旅遊局、省農委、省發展改革委）

2．支持電信業進一步開放。鼓勵民間資本開展寬帶接入網絡建設和業務運營，促進公平競爭，推動資源共享，保障企業實現平等接入，用戶實現自由選擇。加強政策引導，鼓勵符合條件的民營企業在全省開展移動通信轉售業務，促進移動通信業務創新發展。（責任單位：省經濟和信息化委、中國電信安徽分公司、中國移動安徽有限公司、中國聯通安徽分公司）

三、不斷加大重點領域融資模式創新力度 

（一）探索創新信貸服務。充分發揮信貸政策導向作用，鼓勵和引導銀行業金融機構加大公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域的信貸産品創新，支持開展以排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益等為擔保的貸款業務。（責任單位：省政府金融辦、人行合肥中心支行、安徽銀監局、安徽保監局）

（二）深化農村金融改革創新。探索開展農村土地承包經營權、宅基地使用權、農民住房財産權抵押擔保貸款試點。推廣以大型農業機械設備、運輸工具、林木所有權、林地使用權、水域灘塗養殖權、承包土地收益權、農産品訂單、知識産權等為標的的新型抵質押擔保方式。利用涉農保險作為增信要素，探索拓寬涉農保險保單質押範圍。鼓勵涉農企業為農戶、家庭農場、農民合作社等提供貸款擔保。（責任單位：省政府金融辦、省農委、省林業廳、人行合肥中心支行、安徽銀監局、安徽保監局）

（三）鼓勵重點領域建設項目開展股權和債權融資。大力發展債權投資計劃、股權投資計劃、資産支持計劃等，延長投資期限，引導社保資金、保險資金等用於收益穩定、回收期長的基礎設施和基礎産業項目。建立健全發債企業輔導制度，為企業發債提供全程跟蹤服務。多渠道拓展債券融資，積極支持發行城市停車場、養老産業、戰略性新興産業、城市地下綜合管廊等專項債券，鼓勵重點領域項目採用企業債券、項目收益債、公司債券、中期票據等方式進行融資。（責任單位：省政府金融辦、省財政廳、人行合肥中心支行、安徽銀監局、安徽證監局、安徽保監局、省發展改革委）

（四）鼓勵發展重點領域建設的投資基金。推進投資向投融資轉變，以政府資金為引導，加強與金融、債券、基金、保險等金融機構的合作，通過政銀企合作、設立引導基金等多種方式，形成“政府+金融”、“政府投資+民間資本”等多種融資機制，撬動更多社會資本參與重大工程建設。鼓勵民間資本發起設立主要投資于基礎設施、公共服務、生態環保、戰略性新興産業、十大高成長性産業、現代服務業等領域的創業投資基金和産業投資基金。（責任單位：省發展改革委、省經濟信息化委、省財政廳、省政府金融辦、安徽銀監局、安徽證監局、安徽保監局）

（五）充分發揮政策性、開發性金融機構的積極作用。運用政策性、開發性金融為重點項目提供“投資、貸款（含過橋貸款）、債券、租賃、證券”等綜合金融服務。積極推進與開發性金融機構在新型城鎮化建設、城市棚戶區改造、引江濟淮、國省幹道改造、鐵路徵地拆遷等方面的長期穩定合作。（責任單位：省發展改革委、省財政廳、省住房城鄉建設廳、省交通運輸廳、省水利廳、省政府金融辦）

四、有效發揮政府投資引導和帶動作用 

（一）優化政府投資方向。進一步明確政府投資領域和範圍，加大財政專項資金整合力度，逐步退出競爭性投資領域，主要投向公益性和基礎性領域。對鼓勵社會資本參與的重點領域，政府投資可根據實際情況給予支持，充分發揮政府投資“四兩撥千斤”的引導帶動作用。（責任單位：省發展改革委、省財政廳）

（二）研究改進省級預算內投資安排方式。對競爭性領域和基礎設施、公用事業的投資專項，探索採取基金管理、股權投資、入股産業投資基金等市場化運作模式，鼓勵更多社會資本參與重大工程建設。完善政府投資專項監督制衡機制，規範政府投資安排行為，對關係群眾切身利益的政府投資專項，改變行政性分配方式，逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。（責任單位：省發展改革委、省經濟信息化委、省財政廳） 

五、建立健全政府和社會資本合作（PPP）模式

（一）積極推廣PPP模式。建立各級政府負責、行業主管部門推動、相關部門參與的協調推進機制，切實做好PPP項目的統籌規劃、綜合平衡和儲備管理。在政府負有提供責任又適宜市場化運作的重點領域，積極推廣應用PPP模式，引入社會資本，增強公共産品供給能力。已建成項目可植入PPP模式，通過項目租賃、重組、轉讓等方式對原項目進行升級改造或合作經營，盤活存量資産、提升經營管理水平，改善公共服務。（責任單位：省發展改革委、省財政廳、省國資委）

（二）開展項目示範。加快推進鼓勵社會資本參與的示範項目實施。選擇一批市場發育程度高、政府負債水平低、社會資本相對寬裕的市縣，以及具有穩定收益和社會效益的公共服務、基礎設施類項目，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，積極推進政府和社會資本合作，及時總結經驗、大力宣傳，發揮示範帶動作用。抓緊建立全省PPP項目庫，動態調整，定期調度。（責任單位：省發展改革委、省財政廳、省教育廳、省住房城鄉建設廳、省交通運輸廳、省水利廳、省衛生計生委、省文化廳、省體育局、省旅遊局、省能源局）

（三）簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署後，可並行辦理必要的審批手續，有關部門要簡化辦理手續，優化辦理程序，主動加強服務，對實施方案中已經明確的內容不再作實質性審查。（責任單位：省發展改革委、省財政廳、省國土資源廳、省環保廳、省住房城鄉建設廳）

（四）保障項目用地。實行多樣化土地供應，保障項目建設用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經依法批准可以抵押，土地使用權性質不變，待合同經營期滿後，連同公共設施一併移交政府；實現抵押權後改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批准後實施。（責任單位：省國土資源廳、省財政廳）

（五）加強財稅支持。積極探索財政資金撬動社會資金和金融資本參與政府和社會資本合作項目的有效方式。引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。落實國家支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目特別是純公益項目採取政府和社會資本合作模式的，按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，吸引更多社會資本參與。（責任單位：省財政廳、省發展改革委、省地稅局、人行合肥中心支行）

（六）加強合同管理和風險防範。依據政府和社會資本合作項目通用合同指南等，項目實施機構和社會資本依法簽訂項目合同，明確服務標準、價格管理、回報方式、風險分擔、信息披露、違約責任、政府接管以及評估論證等內容，特別是對PPP項目可能産生的相關風險等進行充分論證，完善合同設計，健全糾紛解決和風險防範機制。建立獨立、透明、可問責、專業化的PPP項目監管體系，形成由政府監管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監督機制。鼓勵推進第三方評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。（責任單位：省財政廳、省發展改革委、省物價局）

（七）建立退出機制。政府和社會資本合作過程中，如遇不可抗力或違約事件導致項目提前終止時，項目實施機構要及時做好接管，保障項目設施持續運行，保證公共利益不受侵害。政府和社會資本合作期滿後，要按照合同約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展項目驗收、資産交割等工作，妥善做好項目移交。依託各類産權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規範化、市場化的退出渠道。（責任單位：省發展改革委、省財政廳、省國資委）

各地、各有關部門要切實提高認識，加強組織領導，加大宣傳力度，健全工作機制，完善、細化和落實各項政策措施，協調推進重點領域投融資改革創新，擴大社會資本投資，切實發揮好投資對穩增長的關鍵作用。省有關單位要繼續加強與國家有關部委的銜接，密切跟蹤配套措施進展情況，對已經出臺的政策，要及時結合實際，研究制定配套辦法。省發展改革委要會同有關部門加強對實施意見落實情況的督促檢查，重大問題及時向省政府報告。

安徽省人民政府
2015年12月13日