推行公共服務便捷化，切實轉變政府職能

推行公共服務便捷化，為群眾提供優質高效便捷的公共服務，是新一屆政府加快轉變政府職能，推進簡政放權、放管結合、優化服務改革的重要內容。在政府還權于社會、還權于市場的過程中，不斷提高公共服務的數量，擴大覆蓋範圍，改進服務方式和質量是轉變政府職能的重要體現。

本屆政府將行政審批制度改革作為轉變政府職能的突破口與抓手，大力推進簡政放權、放管結合、優化服務，進一步激發市場活力和社會創造力，釋放改革紅利。李克強總理強調指出，要把解決困擾群眾的“辦證多、辦事難”問題作為推進“放、管、服”改革的重要抓手，全面梳理並簡化為群眾提供公共服務的流程，堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續，強調要加快部門間信息共享，真正做到便民利企，為大眾創業、萬眾創新清障搭臺。為切實提高公共服務的針對性和實效性，進一步提高公共服務質量和效率，為公民提供公平、可及的服務，2015年11月27日，國務院辦公廳印發《關於簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》（國辦發〔2015〕86號）（以下簡稱“通知”），提出了“服務便民利民、辦事依法依規、信息公開透明、數據開放共享”四項基本要求和“全面梳理公共服務事項並向社會公開”等六項主要任務，為下一步公共服務改革指明了方向。現階段，大力推進公共服務便捷化需要著手開展以下工作。

一、依法全面梳理公共服務事項，摸清家底

公共服務是指由政府部門、國有企事業單位和相關仲介機構履行法定職責，根據公民、法人或者其他組織的要求，為其提供幫助或者辦理有關事務的行為。公共服務事項是由法律、法規、規章或者行政機關的規範性文件設定，是相關部門必須有效履行的義務。

所謂全面梳理有兩層意思：一是主體全覆蓋，包括三大具有公共服務職能的主體——政府部門、具有公共服務職能的國有企事業單位和仲介機構；二是客體全覆蓋，包括有法律法規依據的所有公共服務事項。

由於公共服務事項涉及範圍廣，數量眾多，通知要求各級政府要重點梳理兩大領域的服務事項：一是與創業創新領域有關的服務事項，包括有關政策支持、法律和信息諮詢、知識産權保護、就業技能培訓等綜合服務等事項；二是與公民日常生産生活密切相關的事項，包括有關公共教育、勞動就業、社會保障、醫療衛生、住房保障、文化體育、扶貧脫貧等事項。

公共服務改革要遵循問題導向，以滿足公民和企業需要為目的。現階段，依法全面梳理公共服務事項就是要審查法律、法規授權設立的行公共服務事項，政府及部門是否以規章、文件等形式設定或變相增加辦理條件，是否越權附加辦理條件。重點在於：第一“砍證明”，就是堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續，儘量壓縮需要提供各類證明材料的彈性和空間。首先，沒有法律法規依據的證明和蓋章環節，要堅決砍掉；其次，辦事部門可通過與其他部門信息共享獲取相關信息的，不得要求申請人提供證明材料；再次，探索通過申請人事前承諾，辦事部門事後核查監管的方式，進一步減少由申請人提供的證明材料。第二，“簡流程”。為避免“程度繁”、“環節多”、“時限長”等困擾，要對辦事流程進行優化、再造，最大限度精簡辦事程序，縮短辦理時限。

工作的難點是具有審批特性的公共服務事項。在簡政放權過程中，一些被精簡、取消的行政許可、非行政許可事項，更名改姓，以公共服務的名義繼續存在，主要是那些以“登記、年檢、年審、監製、備案、認定、審定以及準銷證、準運證”等各種名義存在公共服務。這些服務名目眾多、標準不一、程序繁瑣、甚至互為前置，嚴重制約了經濟和社會發展，必須同步清理。

二、編制公共服務清單，建立服務事項代碼庫

清單的重點在於規範如下內容：辦理依據、受理單位、基本流程、申請材料、示範文本及常見錯誤示例、收費依據及標準、辦理時限、諮詢方式等內容，並細化到每個環節。

公共服務事項編碼是公共服務清單的一項重要內容，也是建設公共服務事項數據庫的核心要素。在全面清理公共服務事項的基礎上，要依據可管理性原則，設計統一的公共服務事項代碼編制規則，對事項進行分類編碼，實現“一數一源”、“一事一碼”，通過數字化處理，進入“公共服務數據庫”。要同步建立公共服務事項的“審核、變更、應用”的體制和機制，保證數據的真實性、鮮活性和權威性，在一定的行政區域內用“一個聲音説話，一個標準統籌”。通過對公共服務事項編碼，可以有效實現行政服務大廳、網上政務大廳、行政權力運行平臺、行政監察平臺一體化運行，並對公共服務事項的內容進行準確定位和可追溯管理。無編碼的事項一律不得進入公共服務事項數據庫，也不得進入各部門業務系統進行辦理。未編碼錄入的公共服務事項，不得要求申請人申報，也不得進行辦理。

有了地方公共服務事項代碼庫，各級政府就可以依據統一代碼，對公共服務事項進行精細化、可追溯性管理，運用大數據管理技術，真正實現“把權力關進籠子裏”。相關部門可以通過信息化平臺對公共服務事項實施有效地統計分析、監督檢查，最大限度地防止權力越位、缺位與錯位。

三、加快政務大廳功能升級，創新公共服務方式

十多年來，政務大廳已經成為各級政府推進行政審批制度改革的前沿陣地，但是，更多的公共服務事項卻長期被排除在大廳之外，事項辦理缺乏公開、透明、監督和優化。

政務大廳功能升級首先表現在未來各級政務大廳不再只是辦理行政審批的場所，公共服務事項要全部進駐政務大廳。其次，政務大廳需按照“接辦分離”的要求，設立綜合窗口，變“多頭受理”為“一口受理”。第三，創新公共服務方式，統籌線上線下，推行一站式辦理、上門辦理、預約辦理、自助辦理、同城通辦、委託代辦等服務。

隨著政務服務事項進入大廳，我國公共服務將進入以“一體化服務”為主要特徵的新階段，在加快完善實體大廳功能的基礎上，公共服務將逐步實現“橫向一體化”、“縱向一體化”以及“線上線下一體化”。根據此前國家出臺的相關政策，以及全國近年來政務大廳建設的成功經驗，未來我國政務大廳將具備“行政審批、公共服務、資源交易、服務熱線”四大主體功能，與此相對應的四大數據庫實現互聯互通，共同構成本地政務服務共享知識庫。

通知充分吸納了近年來地方公共服務的成功實踐，對公共服務方式創新提出新的要求。公共服務事項全部進入政務大廳以後，要建立健全首問負責、一次性告知、並聯辦理、限時辦結等制度，推行一站式辦理。除此之外，要依託互聯網技術，變“群眾奔波”為“信息跑腿”，探索公共服務事項同城通辦。

現階段，在城市公共服務體系中，通常是一個居委會設一個便民服務站。這種設置雖然方便群眾辦事但是管理成本也高，且存在不同程度的人力浪費，不利於資源和人員的集約化使用。未來城市政府有了基於全市的公共服務數據資源庫，有統一的公共服務事項管理系統，有了接辦分離體制和機制，就可以在此基礎上，超越行政區劃的制約，根據人口分佈狀況，按照服務需求調整便民服務站的設置，其原理和銀行佈局商業網點相同。多個居委會共用一個服務站，服務站由全市統一佈局、設置和管理，採用服務外包方式，統一培訓上崗。由於實現了接辦分離，居民可以在任何服務站辦理相關事項，實現審批和服務事項“同城通辦”。這樣既大大方便了群眾辦事，也便於對事項辦理進行全流程監管。

四、推進公共服務標準化建設，提高服務品質

推進公共服務標準化是服務行為重復性特性的內在要求，是保持卓越管理水平和服務品質的有效工具，是規範權力的有力手段。公共服務標準化的核心是規範自由裁量權，即對服務條件裏有模糊空間的要素進行細化、明確化，以此杜絕權力腐敗和權錢交易。

第一，規範服務行為。通過標準化限制服務過程中的自由裁量權，消除公共服務過程中服務行為的隨意性、差異性，提高公共服務的規範性和穩定性。為此，需要對內制定公共服務業務手冊，建立標準化服務流程，規範公共服務事項的辦理條件、流程、時限，限制自由裁量權，引導辦事人員按照公開的標準辦事，實現陽光服務。對外則通過發佈《辦事指南》向申請人一次性告知辦事依據，將申請材料、基本流程、收費標準、辦理時限等，增加社會公眾的知情權，實現誰來申請、誰來審批，結果都一樣，推進公平、可及的無差別化公共服務。

第二，控制公共服務服務的質量。標準化是一個“制定——執行——評價——完善——再執行”的螺旋上升過程。一方面，公共服務服務標準化通過對服務流程進行精簡、合併、壓縮審批中間環節，實現單個公共服務事項服務質量的優化；另一方面，通過公共服務服務標準化，整合相關服務環節，實現以服務事項為核心的協同服務。從這個意義上來説，標準化既是規範服務人員行為的工具，更是保證公共服務質量“便捷、透明、順暢、高效”的穩定器。

標準化在一定程度上是對服務行為的定型化，公共服務標準化的過程是一個制定標準、執行標準和評估標準的過程，也是不斷提升公共服務服務品質，提高公民滿意度的過程，這一過程只有起點沒有終點。

五、統籌線上線下，推進互聯網+公共服務

伴隨著互聯網+政務服務時代的到來，統籌線上和線下服務將成為未來政務服務發展的重要趨勢。統籌線上線下公共服務包括三個發展階段：第一，線上預約線下辦理；第二，線上辦理與線下諮詢；第三，線上辦理與線下辦理同步。

隨著互聯網應用的普及，越來越多的公民開始習慣於通過網絡獲取政府服務，“do it online”（在線辦理）已經成為發達國家提升網絡直接服務能力的標誌性口號。因此，建設網上辦事大廳，將公共服務事項搬到網上，是順應時代發展潮流的需要。網上辦事大廳通過“邏輯集中，物理分散”的運行模式，將物理上分散在政務大廳窗口辦理的公共服務事項，集中到一個“虛擬大廳”，實現網上辦事“部門全覆蓋、事項全覆蓋、流程全覆蓋”，為企業、群眾提供一站式、跨地域、7×24小時、公開透明的公共服務。當公民進入網上“虛擬大廳”，找到自己需要的服務，按要求提交相關材料，系統就會自動將客戶的資料分發給各相關部門，並在規定的時間內監督其完成審批，從而實現政務服務中心“實體大廳”與網上“虛擬大廳”審批服務一體化整合。因此，現階段，開展網上公共服務必須在深化在線業務辦理方面下功夫，不僅要全面提供服務事項和業務流程的告知、下載等單向服務，更應當進一步促進辦事部門與社會公眾之間的互動，實現從單向的信息獲取向交互的“一站式”辦事服務轉變。

推進互聯網+政務服務需要加快推進部門間信息共享和業務協同。數據共享是協同服務的前提，推進數據共享就是在構建匯聚政府數據資源系統平臺的基礎上，推動公共數據資源在不同服務部門以及上下級政府之間開放，有效推動服務供給和服務資源的整合，構建面向公眾和企業的多級聯動、規範透明、資源共享、業務協同的一體化在線公共服務體系，實現政務服務“一站式”網上辦理與“全流程”網上效能監督。為此，不但政府部門要加強協作，面向群眾提供公共服務的國有企事業單位、相關仲介服務機構也要基於數據共享，實現業務協同，這樣才能從源頭上杜絕各類“奇葩證明”、“循環證明”等現象，為群眾提供更加人性化的服務。以最低生活保障制度涉及的財産和收入核查工作為例，民政部門在開展低保資格認定時需要借助人社、工商、銀監、證監、保監、住建、公安等部門所掌握的數據資源才能準確判斷。

在物聯網、大數據和雲計算時代，互聯網+政務服務將由輕裝信息化取代重裝信息化。傳統的重裝信息化是以硬體設備為中心，通過網站開展互聯網應用，投入多，週期長，收效慢。輕裝信息化是一種共享型和平臺型的信息化發展模式，它以應用為核心，利用各種網絡共享平臺開展服務，投入小、週期短、收效快，能更好滿足個性化服務需求。在政府統一的網絡辦事平臺上，共享數據資源，推進應用服務微型化、APP化，淘寶化。對那些單一接觸點辦理事項，可以直接將應用系統微型化後部署在平臺上，成熟一個部署一個，公民可以通過各種終端設備下載APP，註冊辦理。對於那些需要多點聯辦的事項，可以按照“接辦分離”的要求，在標準化的基礎上推進跨部門協同，成熟一個在平臺上部署一個，逐步匯聚、集成網上辦事門戶。

黨的十八屆三中全會明確提出要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。李克強總理對把簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深推進提出了新的更高要求。未來公共服務改革不僅需要中央政府做好頂層設計，適時出臺相關法律、法規和文件來推動這一進程朝著既定的改革目標發展，更需要地方政府在貫徹落實好中央各項決策部署的同時，主動作為，勇於創新，結合地方實際探索創新和改進公共服務，進一步提高服務質量和效率，不斷增強人民群眾的獲得感。（國家行政學院教授、博士生導師 顧平安）