決勝“十三五”脫貧攻堅

“十三五”時期將是全面建成小康社會的決勝階段，要實現全面建成小康社會的奮鬥目標，必須徹底解決全國目前尚未脫貧的7000多萬農村貧困人口的貧困問題。確保完成農村貧困人口到2020年如期脫貧，貧困縣全部摘帽，須使建檔立卡貧困人口中5000萬人左右通過産業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧，其餘完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策完成脫貧。

當前，我國扶貧開發工作任務依然繁重，貧困人口規模仍然龐大，扶貧脫貧難度越來越大，我國扶貧工作也出現一些新轉變、新特點和新要求，同時也面臨新挑戰。因此，“十三五”時期扶貧工作要適應新形勢、採取新思路、運用新機制、激發新動力，完成扶貧攻堅重大任務，補“三農”工作短板，促進實現全面建成小康社會的總目標。

扶貧開發仍存四大難題

我國扶貧開發工作成效巨大，但當前扶貧開發依然存在四大難題。

一是扶貧對象規模依然龐大，扶貧減貧難度加大。一方面，按照2300元年收入2010年不變價的國家扶貧標準，目前我國依然有7017萬人低於此項標準，貧困發生率為7.2%，扶貧對象的規模龐大，扶貧工作依然艱巨。另一方面，隨著時間的推移，減貧幅度出現明顯下降，2010～2014年減貧幅度從26.1%下降到14.9%，減少了11.2%，減貧幅度下降非常明顯。

二是扶貧不精準問題比較突出。一方面，受農村資産信息和家庭統計體系不健全、指標限制及人為操控等因素影響，貧困人口識別難，導致貧困戶難選錯選問題普遍存在，扶貧資金不能到真正貧困人口手中；另一方面，地方經濟建設未能與精準扶貧有效結合；另外，對貧困人口返貧問題重視不夠，缺乏對扶貧人口的動態跟蹤和返貧人口再入機制。

三是扶貧開發與國家和區域性重大戰略不銜接。一方面，“片區規劃”與“十二五”規劃不銜接，“片區規劃”部分建設項目落實難度大；另一方面，扶貧規劃與當前國家重大區域性戰略存在結合不緊密、不銜接，未能有效推動貧困地區經濟發展，造成區域發展不平衡，特困地區發展滯後。

四是基層扶貧機構不健全，扶貧治理機制亟待完善。目前，扶貧組織人員呈現“上級隊伍強，下面隊伍弱”局面，工作效能和協調力度較弱，缺乏政府多部門之間的協調與溝通，造成扶貧效率較低，扶貧政策執行不到位，制度化評估問責制不完善，政府扶貧管理不到位等問題。

把握“十三五”扶貧開發三大新形勢

一是扶貧開發戰略新轉變。2011年我國進入同步小康發展扶貧階段，扶貧目標由原來“保生存”向“保生態、促發展、惠民生”轉變。2015年6月，習近平總書記提出扶貧開發工作的“四個切實”：切實落實領導責任，切實做到精準扶貧，切實強化社會合力，切實加強基層組織的要求，深入開展下一步扶貧開發工作，順利實現扶貧開發總目標。

二是扶貧開發需要新機制。根據2014年10月中共中央、國務院印發的《關於創新機制紮實推進農村扶貧開發工作的意見》提出的深化改革，創新扶貧開發工作機制的總體要求，各地需要在中央統一部署下，在貧困縣考核、精準扶貧、幫扶機制、財政專項扶貧資金管理、金融服務、社會參與等機制方面進行創新，以滿足新時期扶貧開發工作的要求。

三是精準扶貧具備新手段。幹部駐村幫扶、職業教育培訓、扶貧小額信貸、易地扶貧搬遷、電商扶貧、旅遊扶貧、光伏扶貧、構樹扶貧、致富帶頭人創業培訓、龍頭企業帶動等十大工程，將為推進精準扶貧奠定基礎。充分運用互聯網、大數據、數據挖掘技術等新型技術手段為精準識別、精準管理、精準幫扶提供的技術支撐，構建精準化、智慧化、動態化的精準扶貧信息管理系統，將會進一步提升精準扶貧工作效率和質量。

另外，我國經濟發展進入新常態，經濟增長速度減緩、地方財政收入增速放緩、農村貧困人口就業收入增長難、區域之間發展差距加大、農村“老齡化”和“空心化”等問題也對扶貧脫貧工作帶來新挑戰。

瞄準“十三五”扶貧開發六大重點

一是加快推進集中連片特困地區扶貧攻堅工程。應以14個連片特困區和其他重點縣和貧困村為重中之重，在這些地區集中實施一批重大民生工程、重要基礎設施項目，統籌做好整村推進、就業促進、産業扶貧、移民搬遷、定點扶貧等重點工作，加快推進集中連片特困地區扶貧攻堅工程。

二是繼續深化完善區域性扶貧開發規劃。一要加快編制和調整貧困地區發展規劃，謀劃一批“十三五”重大扶貧工程項目，組織編制集中連片特困地區區域發展與扶貧攻堅規劃，並積極將其納入相關“十三五”行業專項規劃。二要加快落實陜甘寧、贛閩粵、左右江革命老區振興規劃，全面貫徹支持贛南等原中央蘇區振興發展的政策意見，研究出臺並認真落實“十三五”扶貧開發超常規政策舉措。三要以國家區域戰略帶動貧困地區發展。引導貧困地區積極融入“一帶一路”、京津冀協同發展、長江經濟帶等國家發展戰略，積極培育和打造區域合作平臺。

三是加快推進精準扶貧工作。實施精準化的分類級差管理，在建檔立卡制度框架下，以扶貧開發和農村低保“兩項制度”有效銜接為基礎，按照農村居民可支配收入等標準，對貧困人口和貧困村進行貧困程度分級分類管理，實行重點扶持、整體推進；堅持因地制宜、因村施策、因戶施策的扶貧方針，對有勞動能力的貧困人口可以採用小額貸款，發展産業扶貧和就業扶貧，或採取外出務工增加收入；在生態環境脆弱地區可採用生態移民扶貧措施實現精準施策。

四是大力發展特色優勢産業。根據各重點貧困地區的資源稟賦、區位條件和人力資源狀況，確定各片區優勢特色和主導産業發展重點，做到宜農則農、宜林則林、宜牧則牧等，支持全産業鏈發展，培育自主知識産權的農特産品品牌，通過大力發展特色優勢産業，大力發展農産品精深加工，提高組織化和産業化水平。

五是加強重大基礎設施工程建設。加快建設一批能夠輻射帶動貧困地區發展的骨幹鐵路、國家高速公路、水利樞紐、信息基礎設施等重大工程，破解區域發展瓶頸，將重大基礎設施工程建設與扶貧工作有機結合起來，發揮重大基礎設施工程對貧困地區區域發展和扶貧工作的支撐作用；國家“十三五”規劃中確定的重大基礎設施項目和重大生態工程要向貧困地區傾斜。

六是大力發展貧困地區社會公共事業。推進貧困地區城鄉基本公共服務均等化，大幅提高貧困地區基本公共服務能力，包括：大力推進實施教育富民、教育移民、教育惠民工程，實現教育扶貧；加強在貧困地區科技推廣，促進創業，推進科技扶貧；加快建設貧困地區醫療衛生、社會保障體系和社會救助體系，加強對貧困地區貧困人口的社會保障。

強化五大政策舉措

一是建立健全扶貧開發的法律制度。儘快研究制定“國家反貧困法”或“中國扶貧法”，通過法律剛性約束規範政府和社會各界扶貧開發行為，使扶貧開發治理走上法制軌道。通過法律明確貧困主體，各級政府和社會各類機構等扶貧主體的地位、責任、權利和義務，規範組織管理、資金使用、監督考核等方面的內容。

二是創新完善扶貧開發管理機制。按照“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”的原則，構建精準識別、精準幫扶、精准考核和精準管理的“四個精準”工作機制，完善精準扶貧識別與動態監測體系，實施差異化的精準扶貧舉措；創新完善扶貧開發管理及績效考核機制，進一步改革完善貧困縣考核機制；創新地方扶貧融資平臺，創新扶貧投融資新模式；探索建立資産扶貧機制，創新扶貧資金管理和使用管理機制；構建統籌城鄉資源的一體化，統籌經濟、社會和生態資源的扶貧開發機制。

三是加大財政對扶貧開發支持力度。進一步增加對貧困地區中央預算內投資規模，繼續向貧困地區尤其是集中連片特困地區、革命老區傾斜，重點支持基礎設施、社會事業、生態環保、扶貧開發等領域建設；通過把財政直接補貼的項目資金更多轉變為政策性貼息、擔保資金和風險補償基金的方式，撬動金融資金投放；強化覆蓋貧困地區和貧困人口的便利化特惠財政政策措施；將農村危房改造、生態保護等方面資金與專項資金整合使用，提高資金利用效率；推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，開展農村産權抵押融資試點，支持農村發展資金互助合作，實施扶貧小額信用貸款，推廣貧困村互助資金項目模式。

四是引導多種資金參與扶貧開發。引導多種資金參與扶貧開發工作，鼓勵和引導商業性、政策性、開發性、合作性等各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持，推行定向精準滴灌的普惠式扶貧金融；實施設立扶貧優惠貸款政策，支持貧困地區發展特色産業和貧困人口就業創業。

五是加大教育科技扶貧開發支持力度。扶貧先扶智，建立少年兒童接受教育、青壯年通過培訓提高多渠道就業能力的紮實通道，阻止貧困代際傳遞；加大對貧困地區農民的培訓支持力度，不斷提升貧困地區農村勞動力的科技素質、技術水平、職業技能和經營能力；加強在貧困地區科技推廣，國家和地方有關部門要組織和發揮科研單位、大專院校、大型企業專家和科技人員的力量，發揮科技扶貧優勢和貧困地區對口部門研究培育推廣適合當地發展的優良農林牧業良種；推廣先進的種植養殖技術，普及效益好的種植養殖項目，增加貧困農村人口的收入。（文/聶振邦 元利興）