有效防控風險 實現保值增值——《全國社會保障基金條例》解讀

日前，國務院總理李克強簽署國務院令，公佈《全國社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》）。為了在保證基金安全的前提下實現保值增值，《條例》根據社會保險法的規定，對基金的籌集、使用、管理運營、監督等環節作出進一步規範。《經濟日報》記者就《條例》有關問題，採訪了國務院法制辦負責人和有關專家學者。

全國社會保障基金不是社會保險基金

《條例》的出臺，涉及千家萬戶的幸福安康，也有助於緩解未來年輕人贍養老年人的巨大壓力。

目前，我國已處於人口老齡化階段,2014年我國60周歲及以上人口2.12億，佔總人口比為15.5%；65周歲及以上人口1.38億，佔總人口比為10.1%。隨著人口老齡化進程不斷加劇，基金規模不斷擴大，保障基金安全的任務越來越重，迫切需要強化對基金投資運營的管理和監督。

“《條例》規定的全國社會保障基金與社會保險基金不是一個基金。”國務院法制辦負責人表示，全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，在投資運營上，堅持安全性、收益性和長期性原則；由於短期內暫不發生支出，更適宜開展中長期投資。

中國社會科學院世界社會保障研究中心主任鄭秉文認為，全國社會保障基金的來源對其作用的發揮具有重要意義。“在《社會保險法》關於全國社會保障基金構成規定的基礎上，《條例》對全國社會保障基金來源作了更為全面的規定，即由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批准的其他方式籌集的資金構成。”

據介紹，社會保險基金是為了保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下獲得物質幫助而建立的，主要由用人單位和個人繳費構成，包括基本養老保險基金、基本醫療保險基金、工傷保險基金、失業保險基金和生育保險基金，用於公民養老、醫療、工傷、失業、生育等各項社會保險待遇的當期發放。因此，對社會保險基金來説，對投資風險的控制要求更高，投資範圍較窄，投資運營活動限定條件更多。國務院2015年8月印發的《基本養老保險基金投資管理辦法》對基本養老保險基金的投資運營作了明確規範。

嚴禁侵佔挪用或違規投資運營行為

全國社會保障基金運營情況，特別是基金的規模和收益情況，一直是公眾關注的問題。作為保民生的重要資金來源，全國社會保障基金的管理運營情況，直接關係到基金能否守住安全“紅線”，獲得穩定的投資收益。

“全國社會保障基金理事會在多年的管理運營實踐中，在資産配置、投資運營、風險控制、幹部隊伍建設等方面，都積累了經驗，成果顯著。”國務院法制辦負責人表示，全國社會保障基金自2000年設立以來，發展很快，運營穩健，管理嚴格，在保證安全的前提下較好地實現了保值增值，在不斷發展中壯大了保民生的實力，為進一步充實我國社會保障資金，完善我國社會保障體系發揮了重要作用。

中國人民大學公共管理學院院長董克用表示，要充分發揮全國社會保障基金的作用，必須使基金能達到一定規模，因而《條例》規定全國社會保障基金由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和以國務院批准的其他方式籌集的資金構成，這就為基金未來的成長奠定了法律基礎。

截至2015年12月底，全國社會保障基金規模已由設立時的200億元發展到15085.92億元，累計投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82％，超過同期年均通貨膨脹率6.47個百分點。

在相當長的時期內，不會動用全國社會保障基金，而基金規模也會不斷增大。由此，用法律手段來防止全國社會保障基金被挪用和佔用就變得尤其重要。《條例》明確，任何單位和個人不得侵佔、挪用或者違規投資運營全國社會保障基金。同時，《條例》還規定，全國社會保障基金財産應當獨立於全國社會保障基金理事會、投資管理人、託管人的固有財産，獨立於投資管理人投資和託管人保管的其他財産，這就從法律層面為保障基金安全構築了一道嚴密的“防火墻”。

國務院法制辦負責人表示，可以預見，隨著全國社會保障基金規模的不斷擴大，對我國人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑作用也會不斷增強，必將成為我國社會保障制度的一塊“壓艙石”。

多層監管機制實現對基金的有效監管

《條例》的出臺豐富和健全了我國社會保險的法律體系，為社會保障制度健康發展提供了又一個有力支撐。保障基金安全、控制風險是大家普遍關心的問題。《條例》在立法目的中明確提出全國社會保障基金要“在保證安全的前提下實現保值增值”。

“對於全國社會保障基金來講，安全性是第一位的，基金只有在安全的基礎上，才能考慮投資收益的最大化路徑。為此，《條例》規定，投資運營全國社會保障基金應當堅持安全性、收益性和長期性的原則。”董克用説。

按照審慎穩健、公開透明的原則，《條例》規定了多項措施，例如明確基金的投資範圍、種類和比例，規定全國社會保障基金理事會應當按照國務院批准的比例在境內外市場投資運營基金，合理配置經國務院批准的固定收益類、股票類和未上市股權類等資産。《條例》完善了基金的風險管理和內部控制制度，規定全國社會保障基金理事會制定基金的資産配置計劃、確定重大投資項目，應當進行風險評估，並集體討論決定；制定風險管理和內部控制辦法等。此外，《條例》強化對投資管理人、託管人的管理，規定全國社會保障基金理事會應當按照公開、公平、公正的原則選聘投資管理人、託管人，並對其進行考評，同時明確了投資管理人審慎投資、託管人安全保管基金的法定職責和禁止行為。

《條例》還強化對基金的審計，規定審計署每年對基金進行審計，審計結果向社會公佈，並完善基金公開制度，規定全國社會保障基金理事會應當通過其官方網站、全國範圍內發行的報紙每年向社會公佈基金的收支、管理和投資運營情況，接受社會監督。

“《條例》花大量篇幅詳細規定了全國社會保障基金會的管理運營，對委託投資、對如何選擇投資管理人和託管人以及相關的法律權責都有明確表述。”北京師範大學金融研究中心主任鐘偉表示，目前這個管理運營框架已初步成功地經受了經濟週期和金融起伏的挑戰，相信在《條例》出臺之後，可以繼續為全國社會保障基金的投資運營保駕護航。（記者 李萬祥）