專家學者解讀《關於全面推進政務公開工作的意見》

[主持人導語]2016年2月17日，中辦、國辦印發的《關於全面推進政務公開工作的意見》（以下簡稱《意見》）公佈。《意見》針對政務公開理念不到位、制度規範不完善、工作力度不夠強、公開實效不理想等問題，確立了新時期政務公開工作的指導思想、基本原則和工作目標，針對政務主動公開、政務開放參與、政務能力提升及其強化保障措施等方面明確了工作流程、關鍵環節、重要抓手、節點要求並提出了具體做法。《意見》是過往20年來以《關於在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》(1998)、《關於在全國鄉鎮機關全面推行政務公開制度的通知》(2000)、《關於進一步推行政務公開的意見》(2005)、《中華人民共和國政府信息公開條例》(2007)、《關於深化政務公開加強政務服務的意見》(2011)等政策文件為代表的政務實踐的經驗提煉和總結，它的發佈不僅標誌著國家全力推進政務改革尤其是政策透明度和政務服務水平的堅強信心和決心，也是增強政府公信力、執行力，促進政務公開常態化的重要舉措，更是國家著力全面推進依法治國和發展社會主義民主政治、推進現代國家治理和民生福祉的制度保障。為了更好地貫徹落實《意見》精神和要求，新近成立的中國行政管理學會信息公開與政務服務研究會，與《中國行政管理》雜誌社共同謀劃，充分利用互聯網和雜誌社微信平臺，邀請專家學者深度解讀《意見》精神，研究分析全面推進政務公開的科學路徑和工作重點，為《意見》措施的落地生根和發揮作用出謀劃策。本次解讀工作共有20名專家學者參與，本欄目選擇摘編了其中7篇內容，其它文章將在中國行政管理學會網站、《中國行政管理》網和中國政府網陸續刊發。

——本欄目主持人  張定安

新形勢下打造陽光政府的指導性文件

胡 業 勳

十三五時期是全面推進依法治國的攻堅期，法治政府建設目標的實現是全面推進依法治國建設中的重要一環，而積極推進政務公開又是法治政府建設中的重中之重，公開透明是法治政府的特徵與指標，因此，中辦、國辦印發的《意見》既是貫徹全面推進依法治國的重要舉措，也是推進十三五規劃的有力保障，是新形勢下建設陽光政府的指導性文件。

《意見》中的創新性提法不少，提出了重點信息的第一責任人，重要輿情的第一新聞發言人等;為提升政務公開的水平提出了“互聯網+公開”的模式;把政務公開列入績效考核體系，通過第三方機構進行評估等。這些提法具有創新性的同時，也抓住了實踐中的問題，並要求進行規範性的適用。正因為實踐中出現了政務公開時效性低的問題，政務公開列舉的方式沒有得到充分運用，影響公開效率，《意見》順應了當下互聯網快速發展的形勢，又體現了便民高效的原則。從具體操作來看，政務公開不僅有制度上的問題，更有推進不利、問責不暢的問題，究其緣由在於領導幹部不重視政務公開，深層次的原因則是政務公開不進入績效考核以及進入之後佔比較小的問題，《意見》對此明確了要求，體現了創新性與問題性的結合。

從具體建言來看，為推進《意見》的落實，筆者建議，第一，儘快修訂《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)實現與《意見》的有效銜接。《意見》在完善制度規範中也提及要修訂《條例》，主要原因在於《條例》很多條文是與《意見》相背的，例如“公開為常態、不公開為例外”的基本原則仍未確立;《意見》中重點領域的信息公開，在《條例》主動公開的重點公開領域未加以明確;依申請公開中的“三要求”與《意見》的基本原則相抵觸等很多措施需要實現銜接統一，因此，修改《條例》迫在眉睫。第二，制度規定需要落地，有賴於地方黨委、政府的重視。從筆者的調研來看，政務公開最大的短板在於落地，制度制訂出來需要在實踐中發揮作用，實踐中很多地方黨委、政府在面對政務公開的問題時，考慮的往往是如何拒絕的問題，加之《意見》仍是原則性的規定較多，要避免“上有政策，下有對策”的情況出現。第三，提升教育培訓的覆蓋率，強化政務公開的知曉度。《意見》明確了要強化教育培訓，尤其是要從事政務公開的工作人員要輪訓，但實踐中不僅是從事政務公開的工作人員需要培訓，行政機關的主要負責人也需要通過會前學法等形式了解政務公開的內容，同時，司法部門也可以通過講師團的形式向群眾進行宣傳教育，因為實踐中已經出現了濫用知情權，利用政務公開進行“無理取鬧獲取利益”的情形。第四，提升政務公開的管理能力，真正做到為民服務。從各個地方的實際來看，政務公開的管理部門仍然存在多頭重合等問題，黨委、政府各有公開職能部門，各地的管理部門稱呼也有不同，有的地方叫政府信息公開辦公室，有些地方合在一起叫政務公開辦公室，還有一些叫政府效能提升辦公室，這些部門在職責、權限上容易出現上下級之間管理上的衝突，因此有必要提升政務公開的管理能力，用公開促進政府職能轉變。

(作者單位：四川行政學院法學部)

關聯性社會衝突時政府信息回應方案

李鵬  西寶  張銳昕

關聯性社會衝突是指由風險信號在社會系統中的關聯過程所引發的多元行動者對事件信息、真相、處置及結果的不知情、不滿意、不信任，並由直接危險源上升為關聯多元危險源的衝突連續升級過程。《意見》提出，政務公開工作要積極主動回應社會關切。尤其是面向重要政務輿情、媒體關切、突發事件等熱點問題時，要及時發佈權威信息，講清楚真相、措施及結果。隨著中國改革步入深水區，尤其是新型社會衝突生成的過程中，傳統的就事論事型或者一味的積極主動公開已經不能滿足“現代政府要及時回應人民群眾的期盼關切”的時度效要求。為此，如何制訂政府信息回應策略組合，使新型社會衝突時的政府信息回應工作“更聰明”，相關部門應該從“系統性威脅”的高度予以重視。

一、新型社會衝突的“系統性威脅”

(一)利益訴求的“最近宣泄口”。在媒體高度發達的現代社會中，小規模的衝突事件能夠借助互聯網和移動互聯網媒介産生各類不滿群體表達利益訴求的“最近宣泄口”，甚至演化成關聯性、無目的、有組織的新型社會衝突。如郭美美事件中政務部門無法回應郭美美與慈善機構及官員的關係，延安城管打人事件中城管部門及主要官員主動向傷者道歉卻引發了人肉搜索等。新型社會衝突中風險社會放大過程能夠對政治穩定、經濟秩序、社會和諧、國家安全等構成系統性威脅。經濟合作與發展等國際組織也將其列為“未來的全球性衝擊”之一。

(二)傳統政府信息回應方式失效。立足中國情境，新型社會衝突通常與經濟、環境、健康、安全等領域的輿論議題相互關聯，尤其是政務公開的“不主動、不及時、不回應、不發聲”現象更容易誘發或加速“最近宣泄口”的形成。與傳統突發事件不同的是，政務部門雖在風險信號潛伏階段具備較強信息控制力，但卻難以判斷風險信號的集聚趨勢;而升級階段雖管理對象明確，但又錯失良機，致使新型社會衝突連續升級，應急管理成本快速上升，其破壞力難以有效抑制。面對這種風險信號的社會放大過程，政務部門及主管部門一把手已經體會到“想説些什麼，卻不知何時何地準確表達”、“明明和自己無關，但卻百口莫辯”，“想做點什麼，不但無從下手，而且傳統做法還容易適得其反”等窘境。

(三)政務公開工作的時度效困境。在新型社會衝突進程中，不同類型的風險信號于不同時機窗口、不同的頻度和組合，生成了漣漪效應。如果政務部門只針對單一或部分風險信號，發佈權威信息，講清真相，公開措施及結果，是無法有效干預事件進程的。政府信息回應主要遇到了時度效三方面的困境。一是時機維度的兩難困境。在潛伏階段，政務公開時機雖好，但事件進程呈現出非線性趨勢，主管部門無法預判風險的社會放大趨勢;在升級階段，事件的非線性演化路徑雖已明確，但卻已錯失信息回應時機，而連續放大的破壞力又呈現出非比例放大。二是強度維度的放大困境。此類型事件中群體行動過程表現為自組織特徵和利益訴求差異性特徵，這使得政務信息公開頻度和組合方面的微小誤差都有可能觸發風險社會放大的升級過程。三是效度維度的信任困境。小規模衝突中政府信息回應不當或者矯枉過正，都有可能觸發跨時空、跨功能、跨事件的不信任信號關聯，甚至形成對政務部門或信息回應行為的信任危機。

二、政府信息回應的管理建議

(一)政府信息回應的溝通技巧及使用條件。面對新型社會衝突的系統性威脅，政務部門以主動公開和不公開為兩段，應建立起五種化解衝突的回應技巧，即決斷型、激進型、折衷型、忍讓型、回避型。值得説明的是，當面對風險信號社會放大過程時，這五種技巧需要于特定時機組合使用。決斷型溝通技巧是為了凝聚多元衝突方的價值共識，而選擇積極主動且開誠布公地推進政務公開。這項技巧需要捲入衝突的多元主體保持理性，且存在共同的、可預期的價值目標。激進型溝通技巧視化解衝突為一場決戰，在信息回應時應依靠強制力的威懾作用。這裡需要衝突多方都能認可強制力的合法性。折衷型溝通技巧視衝突多方具有公平的發言機會，適當引入平等的溝通通道是化解危機的關鍵路徑。運用這種技巧的前提是，衝突過程仍然存在衝突多方都能夠接受的解決方案或談判機制。忍讓型溝通技巧以盡可能滿足衝突多方的利益訴求為目標，這是避免造成重大經濟損失的主要辦法。這種技巧通常運用於小規模、局部性的衝突事件。回避型溝通技巧需要政務部門對衝突置之不理，以期不了了之。奉行這一技巧的原則是不惜一切保持中立態度。

(二)政府信息回應的時機及判斷依據。新型群體性事件在直接衝突階段和間接衝突階段呈現出截然不同的形成機理，政務公開工作在全週期中共有七次信息回應的時機。第一次為小規模衝突事件的危險源或潛在危險源明確時，應以傳統的主動公開方式或激進型技巧為主的策略，切斷由危險源疊加所産生的漣漪效應。第二次為線下向線上擴散、局部向全局擴散的時機，這需要以引導型或折衷型為主的策略阻斷危險源疊加與風險信號的關聯過程。通過案例發現，第一次和第二次時機稀少且模糊不清，但黃金期對化解衝突至關重要。第三次由“表達不滿”到“有組織的溝通”。第四次由“有組織的溝通”向“群體動員”轉化。這兩次都需要主管部門收集和研判輿情過程中的風險信號的社會放大過程，利用決斷型或引導型為主的策略阻斷其組織規律。在這期間的動態輿情分析工作不能僅有互聯網軟體或工具完成，還需要依靠專業隊伍的人工編碼過程和建模功能。第五次由“群體動員”到“暴力行為”，這需要以決斷型為主的策略阻斷或屏蔽群體行動的信息傳遞。第六次是“暴力行動”持續升級階段，這需要針對不同衝突參與方的訴求進行針對性溝通，以此降低暴力行動所産生的大面積影響。第七次是事件終結階段，將繼續採用傳統的政府信息公開方式。

(三)政府信息回應的聯動機制。第一，新型社會衝突進程中，政府信息回應涉及到新聞發言人、官方媒體、官方新媒體、重要媒體、重要新媒體、黨員新媒體、公務員新媒體等多元信息回應通道，如何選擇特定時機利用信息通道組合方式進行信息公開就變得尤為重要。例如，在第一次和第二次的黃金時機，官方與個人、主流與新媒體的組合使用，將是阻斷危險源和風險信號組合的有效聯動措施。第二，由於新型社會衝突需要專業化決策者和專業信息回應隊伍，所以要加強針對溝通技巧、組合策略、內容分析、通道建立、回應方式的培訓系統化。第三，雖然應急預案中明確列出信息發佈的授權發佈、散發新聞稿、組織報道、接受記者採訪、舉行新聞發佈會等方案，但仍然需要針對七次時機和五種策略進行明確。

(作者單位：李鵬，西寶，大連理工大學人文與社會科學學部;張銳昕，吉林大學行政學院)

打造智慧化便民化的政務公開平臺

譚海波  孟慶國

政務公開是現代行政的一項基本制度。黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視並繼續推進政務公開工作。黨的十八屆三中全會提出，要“完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開。” 黨的十八屆四中全會從政務公開的原則、制度、重點、載體等方面，對全面推進政務公開工作提出了明確要求。2016年2月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於全面推進政務公開工作的指導意見》，部署全面推進政務公開工作。新形勢下，要切實增強做好政務公開工作的責任感和緊迫感，積極探索全面推進政務公開的科學路徑，既要營造法治化、常態化的政務公開環境，還要構建一體化、協同化的政務公開工作機制以及建設規範化、標準化的政務公開體系，特別要結合現代信息技術和傳播手段，以群眾查閱資料，運用知識的方式轉換為契機，打造智慧化、便民化的政務公開平臺。

打造智慧化、便民化的政務公開平臺，首先是不斷完善政府網上辦事大廳建設，大力推進網上行政審批、電子採購和電子招投標工作，引導公眾通過互聯網參與行政決策、申請行政許可、電子投票、民意調查、滿意度評價等活動，逐步擴大網上審批、查詢、交費、辦證、諮詢、投訴、求助等服務項目的範圍，為企業和公眾提供快捷、方便的政務服務。與此同時，要善於把握媒體傳播的規律，運用網民喜愛的數字化、圖表化、可視化方式製作政務公開的網絡産品，使政府網站變得輕鬆、親切、活潑，增強政務活動的透明性、實效性和親民性，並輔之以及時的政策解讀和回應，讓公眾看得到、聽得懂、能監督。

其次，建立基於大數據的綜合政務信息平臺。加強針對大數據的戰略規劃研究和基礎設施建設，制定規範的大數據技術運用和管理標準，在保證信息安全的前提下，逐步整合國土、交通、社保、醫療、教育等公共信息資源，以及投資、生産、消費等經濟領域數據，實現信息資源的整合與共享。在完善相關法律法規的基礎上，明確政府數據開放領域，制定詳細的政府數據開放目錄，開展政府數據開放的試點工作，規範、有序的推動政府數據向企業、社會開放，促進數據資源的有效開發、應用和創新。與此同時，要加快建立統一的互聯網政務信息大數據平臺，推進大數據與網上辦事大廳、社區公共服務信息平臺建設等相結合，利用大數據支持企業、公眾申辦事項材料的歷史共享、主題分析、同步分發和協同辦理，開展針對對企業和公眾的分級分類、定制化和個性化的信息推送和業務辦理，推進政務服務模式創新。

再次要建設基於新媒體的政民互動新渠道。在激活傳統公告欄、報紙、廣播、電視臺等媒介資源的基礎上，充分吸納新一代網絡信息技術和手段，積極探索政務微博、微信發佈、政務APP等移動客戶端應用，及時發佈各類權威政務信息，尤其是涉及公眾重大關切的公共事件和政策法規方面的信息。要充分利用維基技術、開源生産、雲端架構等新興信息技術的互動和協作功能，以實時、便捷、用戶導向的方式與公眾進行雙向交流，逐步形成開放、互動、協同的政務公開新業態，構建基於用戶需求的定制化的信息公開方式。與此同時，加強對政務微博、微信、播客、SNS等新興載體的審核登記，制定完善的管理辦法，確保新興政務公開平臺的安全性和可靠性。

(作者單位：清華大學公共管理學院)

致力打造政府信息公開的法治升級版

羅 亞 蒼

《意見》文件的出臺，立足於打造政府信息公開的法治升級版，必將掀起公共信息領域一場新革命，順勢開啟政府法治建設的新篇章，有力補強法治中國建設的新板塊，影響深遠，善莫大焉。

《意見》指導思想明確，一是崇法善治。文件開篇第一句就旗幟鮮明提出“公開透明是法治政府的基本特徵”，凸顯了政府治理的法治格調，文件通篇滲透了限制行政權力、保障公民權利的法治意蘊，勇敢將以前的一些內部“禁區”釋放為開放“社區”，如決策過程、重點改革任務、重要政策、重大工程項目的執行情況等，重在以公民知情權、參與權、表達權、監督權為主體的權利束制約督促政府權力主動作為、正確作為、依法作為。二是開放參與。政務運行及信息公開，從傳統的政府機關主導的事前保密、事後通知模式，轉換為全新的強調公民主體地位的實時參與、溝通互動模式，打造大數據公開平臺擴大可及度，通過政策解讀提升知悉度，通過政民互動平臺增強參與度，通過媒體參與增加曝光度，通過網絡新媒體提高開放度，實現全面開放、全程參與。三是利益共享。還權於民、還利於民，政務信息來源於民，最終要造福人民，智慧性地將政務信息提升到公共資源的高度，具有稀缺性、有用性特徵，激發政務信息的民生保障功能，輻射政府信息在鼓勵眾創、眾包、眾扶、眾籌，“大眾創新、萬眾創業”的刺激效應。四是全面公開。全面公開、全程公開、原則公開，除了法定保密情形和重大充足理由，政務一律公開;政務不僅要公開，而且要以群眾看得見、讀得懂、近得了、能監督的方式公開，化解了公開顧慮，拉近了政民距離。

《意見》還明確提出以效果為導向，不再簡單關注公開的外觀形態，更加強調考察公開的實質效果，從政務事項的末位告知提升到政務運行的全程知悉，從政務處理的單方主導到政務參與的互動傳導，將政務公開完全關進制度的籠子，以制度確保效果、以制度求得實效，用制度化的設計安排擠壓任性的空間，以制度性的條款條文提升剛性的約束，是政務公開領域的自我加壓、自我革新、自我提升。注重政務輿情收集、研判、處置和回應，建立部門性、區域性的重要政務輿情、媒體關切、突發事件等熱點問題的媒體通報制度，提高重大突發事件及社會熱點事件的輿情應對能力。同時引入效果評估制度。加大政務公開的效果評價力度，完善效果內部評價，引入第三方質量評估制度，增強政務公開效果評估的客觀性和科學性。整合內部和外部資源，專職人員專門機構政務公開和協同人員配合部門政務公開相結合，政府公開的主動公佈和新聞媒介的輔助公開相結合，強調政府資源、自力更生和引進社會資源、購買服務相結合。嚴格考核監督制度，突出績效考核指揮棒作用，將政務公開工作納入績效考核體系，加大分值權重;加強政務公開的法律監督、社會監督、行政監督、媒體監督、專門監督和專項監督;強化激勵和問責，獎優懲劣、嚴格兌現。

(作者單位：湖南省地方稅務局)

提高公眾參與能力是《意見》的最大亮點

季 乃 禮

《意見》對公眾參與提供了制度保障。讓公眾參與政策過程，必須有兩個前提：其一，必須為公眾參與提供相應的制度保障，即把公眾參與作為政策制定的必要條件;其二，公眾必須有能力參與政策過程。兩者缺一不可。《意見》的出臺，恰恰從公眾參與的角度緩解甚至消除了目前政策過程中所存在的問題。從《意見》可以看出，把政策看作一個過程來看，把政策過程細化為決策、管理、服務、結果、重要領域信息公開。在幾個關鍵的節點上，《意見》都規定了公眾的參與。《意見》規定了“預公開”制度，即政策出臺前，必須提前公佈，徵詢各方的意見，意見各方既包括了有著直接經驗的利益相關方，也包括對此深有研究的專家，同時也包括了能夠持相對公允立場的公眾、媒體等。其中公眾的參與是其最為突出的規定。因為以前的政策制定，利益相關方、專家、以及媒體已經是參與者，唯一參與不足的是公眾參與。　在服務公開環節中，明確規定除了“利企”外，“便民”是重要目的。更重要的是，在“擴大政務開放參與”中，“公眾更大程度參與政策制定、執行和監督”，即強調了公眾整個過程的參與，同時規定了在政策實踐中政府必須收集民眾的意見，以及對民眾的意見進行積極回應。

《意見》促進公眾的參與能力。以前政策制定過程中可能存在忽略公眾利益的問題，明確公眾參與可以保證政策的公正性，能夠服務於公眾的利益。但是《意見》的重要性不僅僅在於此。因為“公眾”往往是一個“抽象”的名詞，不像利益相關方、專家和媒體那麼具體，而且他們的參與以前有著明確的制度規定。從以往的政策實踐來看，公眾參與可能有多種形式：從公眾中選取代表參與政策討論，或者公眾通過政府網站，或媒體等平臺參與討論。也就是以前也為公眾參與提供了一些渠道，但都面臨一個問題：代表的非代表性。即真正能夠參與政策討論的往往是那些學歷較高，對政策感興趣的民眾，而一般的民眾則因為自己對政策理解有限，或者沒有時間和技術能力等而無法參與決策過程。《意見》顯然意識到該問題，提出了“擴大政務開放參與”，對此可以做如下的解讀：

其一，政策信息的公開。“政府數據共享開放”，通過媒體對政策的發佈等皆是如此。在《意見》中，規定了決策、管理、服務、結果、重要領域信息公開，人們可以從媒體或網上對此有所了解，對於公眾的政策水平會有極大提高。因為對於專家和利益相關方，甚至媒體的記者來説，即使《意見》沒有出臺以前，他們在政策的各個過程也有參與，對其中的信息也了解較多，從這個角度來説，《意見》規定的政策過程的公開，主要是針對公眾的。

其二，政策的解讀。信息公開越多，人們可能了解越多。但是可能仍然有一部分人即使看了政策信息，也會理解不夠。《意見》規定了“加強政策解讀，將政策解讀與政策制定工作同步考慮，同步安排，充分利用新聞發佈會和政策吹風會進行政策解讀。”可以説，政策解讀即是針對民眾理解能力不足。

其三，政策參與以提高公眾素質。《意見》規定公眾參與政策整個過程，同時對公眾的聲音要積極回應。政策的參與好處有以下幾方面：公眾參與政策過程即是一個自我教育的過程，通過參與，熟悉了政策的內容，彌補了政策知識的欠缺;激發公眾參政的政治信任，公眾在參與過程中，自己的意見得到了尊重和體現，會表現出對政策和政府的信任;增加公眾的政治效能。《意見》特意強調了重視輿情，尤其是健全“回應機制”，可以説政府能夠積極回應民眾的意見是增加民眾效能的關鍵。公眾政治信任和政治效能的增強，這是評價一個國家理想公民的最重要的指標。

其四，提高政府電子政務能力以節約公眾參與成本。一般來説，政治活動在公眾生活中只佔很小的一部分，他們可能被求學、結婚、求職、養育子女，甚至是娛樂活動所佔據，這就決定了他們在政策參與中的精力是有限的，如果他們覺得在政策參與中付出的時間和精力太多，可能會選擇不參與。《意見》充分意識到此，提出了“提升政務能力”，“加快互聯網+政務”，電子政務的提升帶來的好處是多樣的，譬如，可以提高政務的辦事效率。而從公眾參與的角度，為他們網絡參政提供了渠道，節約了參與的成本，提供了政策參與的意願。

總之，提高公眾參與能力是《意見》的最大亮點。《意見》的出臺，為公眾政策參與提供了制度上的保障，提升了公眾參與的能力，增強了他們參與政策的意願，隨著公眾參與機會和能力的提高，以前政策過程中所存在的一些問題會得到緩解，甚至是消除。需要指出的是，《意見》很好地實現了兩個“社會正義”。分配的正義主要體現在結果的公開上，而程序的正義則主要體現在公民對政策的參與過程上，兩個正義的滿足必然會提升公眾對政策的滿意度。當然公眾參與能否真正落實到實處，還需要各個部門在制定相關政策時對《意見》的規定進行細化。

(作者單位：南開大學周恩來政府管理學院)

從信息流角度審視重點領域信息公開
對促進政府依法行政的作用

肖 衛 兵

從信息流角度來看政府信息公開工作，無非有四支不可或缺的相關信息流，包括政府間的內部公開信息流、公眾間的外部公開信息流、政府向公眾提供信息的主動公開信息流和公眾向政府申請信息的被動公開信息流。重點領域信息公開其實是一支主動公開信息流，是我國開展近30年的政務公開工作一貫做法的延續。開展重點領域信息公開工作不是為了公開而公開。《政府信息公開條例》第一條的立法目的，其中一個就是促進政府依法行政。重點領域信息公開則是實現這一立法目的重要舉措。國務院辦公廳也從2012年開始連續發佈了年度政府信息公開工作要點，對信息公開重點領域不斷進行充實和凝練。可以説，我國的重點領域信息公開工作是從信息流間互動層面加大力度促進政府依法行政的關鍵性措施。這是因為：

首先，開展重點領域信息公開工作是從主動公開和外部公開信息流間關係角度促進政府依法行政的需要。在微博微信等新媒體所帶給了我國公眾間信息分享快速便捷後，政府應該意識到處理突發事件還離不開及時發佈信息。這既是贏得主動，甚至搶先擊破謠言，提升政府公信力的最好舉措，同時也是通過更大程度的公開透明，主動接受社會監督的必需。

其次，開展重點領域信息公開工作也是從主動公開和被動公開信息流間關係角度促進政府依法行政的需要。雖然通過依申請公開促進政府依法行政不可或缺，但那是個案式的，也是被動的。我們更需要基於個案收集，提升到相關重點領域角度，以主動公開方式積極回應過往多年依申請公開工作所反映出來的公眾期盼，進而縮小與公眾信息需求之間的差距。

最後，開展重點領域信息公開工作還是從主動公開信息流自身完善角度促進政府依法行政的需要。和法律法規規章一樣，規範性文件及其清理結果的主動公開屬應有之義。這是深入推進簡政放權和加快建設法治政府的現實需要。

意見的發佈已經告一段落，未來更為緊迫的任務是各地區各部門根據本意見制定具體實施辦法，抓好落實工作。這一方面需要意識到信息流間互動關係的重點領域信息公開工作絕不是一成不變的，隨著政府信息公開工作的推進，群眾的信息需求也會變化，各地的情況也會有所不同，重點公開的方向領域也會適時調整，動態的看待重點領域信息公開並聚焦實效成為必需。另一方面，重點領域信息公開工作的推進絕不僅僅限于內容上，還應體現在主動公開的方式上以及主動公開內容獲取的便民上，各地可以結合實際情況，通過主動公開方式以及內容獲取領域的創新，在體現自身特色的同時貫徹落實意見規定。例如，對於規範性文件及其清理結果的公開就有很多文章可做。各地有必要結合草案公開和草案意見徵集系統，打造反映這些文件全生命週期的可以溯源的一站式平臺。最後，在加強突發事件、公共安全、重大疫情等信息發佈的廣度、深度和方式方法的同時，還需要照顧到附隨這些熱點事件所可能引發的依申請公開的妥善處理，做好政府信息公開的動態管理。

(作者單位：上海政法學院)

以《意見》發佈為契機
全面推進政府信息公開的實踐和學術研究

于 文 軒

《意見》反映了中國政府通過信息公開和政務公開工作，推進民主和法治化進程，推進政府行政改革，提升政府行政效率，促進經濟發展的真實和迫切的願望。2007年的《政府信息公開條例》對整個政府行政管理文化、制度和方式方法等産生了重大影響。市民、學者、非營利組織和新聞媒體開始以此對各級政府提出信息公開的要求，越來越多的有關政府信息公開的行政和司法訴訟開始出現。結合電子政務建設，國務院辦公廳相繼出臺了一系列加強《政府信息公開條例》執行的指導意見，極大地推動了政府信息公開工作的開展，對中國的民主和法治化的發展産生了強大的積極的正面的影響。

然而不容忽視的是，儘管理論上非常美好，政府信息公開的立法和實踐在全世界範圍內都是一個充滿爭議的難題。即使在公認的政府信息公開法律體系較為齊備、執行狀況相對較好的美國，政府對政府信息公開法律的執行也差強人意。加州大學洛杉磯分校(UCLA)法學教授理查·桑德(Richard Sander)為了得到關於加州黑人學生學業表現的數據，向加州政府索要數據未果之後，不得不將加州政府訴上法庭。儘管加州高院認為桑德教授有權獲取數據，桑德在公開辯論中也不得不抱怨，要最後得到數據還需要相當漫長的時間。一些研究認為,《政府信息公開條例》由於各種各樣的局限性，在立法原則、法律位階、以及其他法律規章制度銜接、制度構建和實施監督上存在著一系列問題和挑戰，認為中國政府信息公開的執行特別需要在公共宣傳，政府資源投入，政府能力構建，政府信息分類和目錄化、公務員培訓，測評和問責體系建設等方面進行改進和加強。

此次《意見》清晰明確地強調要堅持以公開為常態、不公開為例外; 要求建立權力清單、責任清單、負面清單;明確推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開和包括財政預決算在內的重點領域信息公開。《意見》特別對信息公開的組織領導、績效考核做出了明確清晰的規定。《意見》還特別對鼓勵和支持第三方機構對政府信息公開質量和效果進行測評，強調新聞媒體、人大代表、政協委員、民主黨派、人民團體、社會公眾、新聞媒體對政府信息公開工作開展的監督作用。這是對《政府信息公開條例》的重大的完善、發展和推進。

以《意見》印發為契機，中國政府對政府信息公開的強力推動既有重要的實踐意義，對中國包括公共管理研究在內的社會科學研究的發展也會産生重大影響。實踐中， 政府是公共信息數據的最大擁有者。在數據信息時代，數據具有重大的經濟價值。政府信息公開的意義不只在於推動政府提升公共服務質量和效率、反腐敗，政府信息公開和互聯網技術以及政府的“大眾創新、萬眾創業”政策相結合，還會産生巨大的經濟效益，這對中國經濟轉型、産業結構升級和科學技術進步影響深遠 。在理論上，中國政府通過政府信息公開法律和政策的制定和執行向世界展示了中國政府在推進民主和法治上的努力和成效，這對於營造民主、開放和法治的國際形象非常重要。同時對政府信息公開法律和政策制定、執行實踐的探索和研究對於構建樹立有中國特色的社會主義民主和法治制度有重大的理論意義。政府信息公開將大大提高中國社會科學研究的質量。通過對政府掌握的大量政治、經濟和社會發展進行數據分析，會産生高質量的、既有重大理論貢獻也有重大實踐影響力的研究。這對於提升中國社會科學研究和從業人員的社會地位和影響力，中國公共政策制定和執行的科學化和民主化，中國公共政策制定和評估的質量都極為重要。

對於公共管理學學科來説，政府信息公開為提升中國公共管理學科在國內和國際的實踐和學術影響力都將帶來巨大機遇。事實上從2007年起北京大學和上海財經大學的研究者們就已經開始對中國政府的信息公開，特別是財政信息公開進行了大量的研究，在對政府信息公開工作在中國的開展産生了巨大的實踐影響力的同時，也産生了一批有國際學術影響力的學術作品。政府信息公開研究是國際公共管理研究的處女地，政府信息公開研究方興未艾，非常有發展潛力。美國著名公共管理學者羅森布魯姆及其弟子們對美國政府在新公共管理影響之下對包括政府信息公開在內的 “非任務價值” (Non-mission Values)的忽視進行了大量的批判和研究。中國政府對政府信息公開工作的強力推動和支持，特別是《意見》中強調要將政府信息公開整合到績效評估和行政問責之中，以及對第三方評估和公眾參與的鼓勵，為中國公共管理研究者提供了前所未有的機遇，提供了大量新穎的研究問題和廣闊的研究空間，這對於提升中國公共管理研究的研究質量和國際影響力意義極為重大。

政府信息公開的立法和實施對中國經濟轉型，科技發展，政府現代治理體系的構建、政府公共政策制定和執行的民主、科學、法治化建設，中國社會科學研究特別是公共管理研究的發展有重大意義。然而政府信息公開的實施和實效是全世界立法、司法和公共管理的難題，這需要領導層、立法者、公共管理的實踐者、學術研究者和廣大人民群眾的共同努力。

(作者單位：新加坡南洋理工大學公共政策與全球事務係)