發展改革委負責人就健全生態保護補償機制答記者問

5月3日，國務院辦公廳正式印發了《關於健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號，以下簡稱《意見》）。就此，國家發展改革委負責同志回答了記者提出的問題。

問：出臺《意見》的背景和意義是什麼？

答：良好生態環境人人共享，保護生態環境人人有責。當前，我國資源約束趨緊、生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉，保護生態環境刻不容緩。生態保護補償是保護生態環境的重要手段。黨中央、國務院高度重視生態保護補償機制建設。黨的十八大作出了大力推進生態文明建設的戰略部署，要求建立生態保護補償機制。黨的十八屆三中、四中和五中全會對生態保護補償機制建設提出了明確要求。習近平總書記指出，要把生態保護放在重要位置，中央和地方都要加大投入，落實好生態保護補償機制。李克強總理指出，森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，要完善生態保護補償機制，讓保護資源環境的地方不吃虧、能受益。2013年4月，十二屆全國人大常委會第二次會議審議《國務院關於生態補償機制建設工作情況的報告》，要求出臺建立健全生態補償機制的意見。2015年，中共中央、國務院印發的《關於加快推進生態文明建設的意見》、《生態文明體制改革總體方案》，提出要加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的生態保護補償機制。《意見》是國務院關於生態保護補償方面的首個專門文件，是生態保護補償的頂層制度設計，是指導重點領域補償、重要區域補償和地區間補償的指導性文件。《意見》的出臺有利於調動全社會保護生態環境的積極性，有利於促進生態保護補償制度化、規範化，有利於推動實施主體功能區戰略，促進欠發達地區貧困人口共享改革發展成果，對推進轉型綠色發展、加快生態文明建設具有十分重要的意義。

問：生態保護補償機制建設取得哪些成就，存在哪些亟待解決的問題？

答：實施生態保護補償是黨中央、國務院做出的重大決策。近年來，各地區、各有關部門認真貫徹落實中央決策部署，有序推進生態保護補償機制建設，在森林、草原、濕地、水流等領域以及重點生態功能區等區域取得了階段性進展。目前，重點生態功能區轉移支付制度基本形成，中央財政2008—2015年累計安排轉移支付資金2513億元。森林生態效益補償制度不斷完善，2001—2015年累計安排森林生態效益補償資金986億元；草原生態保護補助獎勵政策全面實施，2011—2015年中央安排草原獎補資金773億元；濕地生態保護補償機制正在積極探索，2014—2015年中央財政累計安排濕地生態效益補償試點資金10億元；新安江等跨流域跨區域生態保護補償試點穩步推進，2012—2015年，中央和地方財政出資15億元補償新安江流域上遊地區。退耕還林還草、天然林保護、退牧還草等重點生態保護工程順利實施。但總體看，仍存在一些亟待解決的問題，如生態保護補償的範圍偏小、標準偏低，保護者和受益者良性互動的機制尚不完善，一定程度上影響了生態環境保護措施行動的成效。

問：健全生態保護補償機制的總體要求是什麼？

答：《意見》提出健全生態保護補償機制的指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅持“四個全面”戰略佈局，按照黨中央、國務院決策部署，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，不斷完善轉移支付制度，探索建立多元化生態保護補償機制，逐步擴大補償範圍，合理提高補償標準，有效調動全社會參與生態環境保護的積極性，促進生態文明建設邁上新臺階。這是做好生態保護補償工作的總要求。《意見》明確了健全生態保護補償機制應遵循的四條原則：一是權責統一、合理補償；二是政府主導、社會參與；三是統籌兼顧、轉型發展；四是試點先行、穩步實施。這些原則是對生態保護補償工作經驗的總結，是做好生態保護補償工作的重要保證。《意見》提出健全生態保護補償機制的目標任務是：到2020年，實現森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要區域生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應，跨地區、跨流域補償試點示範取得明顯進展，多元化補償機制初步建立，基本建立符合我國國情的生態保護補償制度體系，促進形成綠色生産方式和生活方式。

問：健全生態保護補償機制的主要任務和制度安排是什麼？

答：生態保護補償包括重點領域補償、重點區域補償和地區間補償。重點領域包括森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地七大領域。森林生態保護補償的重點是健全公益林補償標準動態調整機制。草原生態保護補償的重點是合理提高退牧還草工程標準和新一輪草原生態保護補助獎勵政策。濕地生態保護補償的重點是通過退耕還濕試點探索建立濕地生態效益補償制度。荒漠生態保護補償的重點是開展沙化土地封禁保護試點，研究制定鼓勵社會力量參與防沙治沙的政策措施。海洋生態保護補償的重點是完善現有補償制度，研究建立國家級海洋自然保護區、海洋特別保護區生態保護補償制度。水流生態保護補償的重點是在重要的水功能區全面開展生態保護補償。耕地生態保護補償的重點是完善耕地保護補償制度，建立以綠色生態為導向的農業生態治理補貼制度。

重點區域補償包括重點生態功能區和禁止開發區。重點生態功能區生態保護補償的重點是繼續推進生態保護補償試點示範，統籌各類補償資金，探索綜合性補償辦法。劃定並嚴守生態保護紅線，研究制定相關生態保護補償政策。禁止開發區生態保護補償的重點是健全國家級自然保護區、世界文化自然遺産、國家級風景名勝區、國家森林公園和國家地質公園生態保護補償政策。將青藏高原等重要生態屏障作為開展生態保護補償的重點區域。將生態保護補償作為建立國家公園體制試點的重要內容。地區間補償主要是繼續推進南水北調中線工程水源區對口支援、新安江水環境生態補償試點，推動在京津冀水源涵養區、廣西廣東九洲江、福建廣東汀江—韓江、江西廣東東江、雲南貴州廣西廣東西江等開展跨地區生態保護補償試點。研究制定以地方補償為主、中央財政給予支持的橫向生態保護補償機制辦法。

問：如何促進生態保護者與受益者良性互動？

答：健全生態保護補償機制目的就是要保護好綠水青山，讓受益者付費、保護者得到合理補償，促進生態保護者和受益者良性互動，調動全社會保護生態環境的積極性。《意見》明確提出，誰受益、誰補償，科學界定保護者與受益者權利義務，推進生態保護補償標準體系和溝通協調平臺建設，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。生態保護補償的支付主體是生態受益者，以及代表受益者的各級人民政府。要將生態保護補償列入各級政府預算，切實履行支付義務，確保補償資金及時足額發放。完善生態保護成效與資金分配挂鉤的激勵約束機制。加強對生態保護補償資金使用和權責落實的監督管理。企業、社會團體等各類受益主體要履行生態補償義務。保護者要切實履行生態保護責任，保證生態産品供給和質量。

問：如何進一步拓寬渠道，加大生態保護補償力度？

答：現有生態保護補償資金主要依靠中央財政轉移支付，渠道比較單一。《意見》提出從三個方面籌措資金，加大保護補償力度。在縱向方面，中央和地方財政要逐步增加對重點生態功能區的轉移支付。中央和地方預算內投資對重點生態功能區內的基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜。要完善森林、草原、海洋、漁業、自然文化遺産等資源收費基金和各類資源有償使用收入的徵收管理辦法，逐步擴大資源稅徵收範圍，允許相關收入用於開展相關領域生態保護補償。在橫向方面，鼓勵受益地區與保護生態地區、流域下游與上遊通過資金補償、對口協作、産業轉移、人才培訓、共建園區等方式建立橫向補償關係。在市場方面，發揮市場機制促進生態保護的積極作用，使保護者通過生態産品的交易獲得收益，建立用水權、排污權、碳排放權初始分配製度，探索建立水權、排污權、碳排放權交易制度。建立統一的綠色産品標準、認證、標識等體系，完善落實對綠色産品的財稅金融支持和政府採購等政策。

問：如何將生態保護補償與脫貧攻堅結合起來？

答：大多數生態功能區也是貧困人口比較集中的地區，生態問題和貧困問題相互交織。生態保護補償有利於拓寬貧困人口增收渠道，促進生産生活方式轉變，提高保護生態的積極性，恢復和擴大綠色生態空間。在去年中央扶貧開發工作會議上，習近平總書記提出通過開展生態補償脫貧一批，探索一條生態脫貧的新路子。《意見》明確提出，生態保護補償資金、國家重大生態工程項目和資金按照精準扶貧、精準脫貧的要求向貧困地區傾斜，向建檔立卡貧困人口傾斜。重點生態功能區轉移支付要考慮貧困地區實際狀況，加大投入力度，擴大實施範圍。加大貧困地區新一輪退耕還林還草力度，合理調整基本農田保有量。開展貧困地區生態綜合補償試點，創新資金使用方式，利用生態保護補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為生態保護人員。對在貧困地區開發水電、礦産資源佔用集體土地的，試行給原住居民集體股權補償。

問：生態保護補償與生態損害賠償有什麼不同？

答：生態保護補償是在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，採取財政轉移支付或市場交易等方式，對生態保護者給予合理補償的激勵性制度安排。而生態損害賠償是指違反法律法規，因污染環境、破壞生態造成大氣、地表水、地下水、土壤等環境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態系統功能退化的單位和個人，承擔生態環境損害賠償責任的制度安排。生態保護補償和生態損害賠償都是保護生態環境的制度安排。生態保護補償主體是受益者，而生態損害賠償主體是損害者。生態保護補償通常採取財政轉移支付、政府購買服務或者市場交易等市場手段，讓受益者付費、保護者得到合理補償；而生態損害賠償通常採用生態環境修復、貨幣賠償等方式，讓賠償義務人對受損的生態環境進行修復，無法修復的，實施貨幣賠償。《意見》提出，要創新政策協同機制，研究建立生態環境損害賠償、生態産品市場交易與生態保護補償協同推進生態環境保護的新機制。

問：如何加快推進生態保護補償法制建設？

答：生態保護補償機制建設是一項複雜的系統工程，涉及利益關係比較複雜，補償工作起步較晚，對補償規律認識還不夠，需要在實踐中不斷總結經驗，完善政策措施，積極推進補償制度化和法制化。《意見》提出，將試點先行與逐步推廣、分類補償與綜合補償有機結合，大膽探索，穩步推進不同領域、區域生態保護補償機制建設，及時總結可複製可推廣的試點經驗。開展生態保護補償重大問題研究，研究制定生態保護補償條例。下一步，要在《意見》的基礎上，抓緊研究制定生態保護補償條例，明確補償原則、補償領域、補償範圍、補償對象、補償標準、權利義務、考核評估、責任追究等。根據條例實施情況，研究制定生態保護補償法。

問：如何積極有效推進生態保護補償工作？

答：《意見》從三個方面提出推進生態保護補償工作的要求：一是強化組織領導，國務院有關部門要建立部際協調機制，加強指導協調，組織開展效果評估，研究解決重大問題，加強統籌落實。地方各級人民政府要把健全生態保護補償機制列入重要議事日程，明確目標任務，科學合理考核評價，及時總結提煉可複製可推廣的試點經驗。二是加強督促落實。國務院有關部門要對落實情況進行監督檢查和跟蹤分析。各級審計、監察部門要依法加強審計和監察，環境保護督察行動和結果要同生態保護補償工作有機結合。對生態保護補償工作落實不力的，啟動追責機制。各地區、各有關部門要抓緊制定具體實施意見和配套文件。三是加強輿論宣傳，充分發揮新聞媒體作用，通過典型示範、展覽展示、經驗交流等形式，讓全社會樹立生態産品有價、保護生態人人有責的意識，營造珍惜環境、保護生態的良好氛圍。

一分部署，九分落實。各地區各部門要按照中央要求，真抓實幹，務求實效，切實把生態保護補償各項政策措施落實到位，把監督檢查落實到位，推進生態文明建設邁上新臺階。