我國農田水利工作的基本原則及其體現

我國農田水利工作的基本原則及其體現
——解讀新頒布的《農田水利條例》

《農田水利條例》（以下簡稱《條例》）的出臺，將進一步規範農田水利規劃、建設、運行、管理工作，並有助於建立健全農田水利基本制度和長效機制，從而為農業穩定發展和國家糧食安全提供堅實的法治保障。《條例》明確了農田水利工作的基本原則，即發展農田水利堅持政府主導、科學規劃、因地制宜、節水高效、建管並重。這五條基本原則是《條例》的靈魂，也是農田水利工作宗旨的具體體現，對整個農田水利治理體系的建構具有指導和綱領性的作用。

政府主導是農田水利工作有序開展的基石。農田水利具有基礎性、公益性的特點，這就要求政府必須強化主導意識，健全農田水利工作機制，完善組織管理體制，加大農田水利管理與改革力度，並負責組織和引導社會各方主體積極參與農田水利的建設和管護，從而實現農田水利治理方式的創新。《條例》中的政府主導原則，一是體現在明確了各級政府對農田水利建設工作的組織領導作用和地位；二是體現在規定了相關部門農田水利建設管理的工作職責。

科學規劃是農田水利建設和管理的基本依據。《條例》專章規定了農田水利規劃制度，目的是在農田水利工作中形成科學、長效的規劃約束機制。科學規劃原則強調農田水利規劃的科學性，主要通過四個方面實現：一是規劃編制需要利用科學的方法，認真細緻地做好調查工作，統籌考慮經濟社會發展水平、水土資源供需平衡、農業生産需求、灌溉排水發展需求、環境保護等多種因素；二是強調編制規劃應當徵求農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農民等各方面的意見，體現了較強的公眾參與性；三是不能為規劃而規劃，規劃應當為農業生産服務，這就要求定時對規劃進行評估，防止規劃成為阻礙農田水利發展的絆腳石；四是應當注重農田水利規劃與其他相關規劃的銜接，以免出現脫節或者衝突的情形。

因地制宜是農田水利工作開展的必然要求。我國幅員遼闊，各地地形、水情都存在較大差別。必鬚根據各地的不同需求，構建農田水利工程建設、管理和維護的差異化模式。在《條例》中，因地制宜原則具有非常多的體現。在規劃環節，《條例》強調要綜合考慮多種因素，根據各地的不同情況編制農田水利規劃。在工程建設環節，《條例》要求各地依照法定程序和權限組織制定農田水利標準和小型農田水利工程驗收辦法。在工程運行維護環節，《條例》針對農田水利的不同需求和可能類型，綜合考量投資與受益之間的關係，明確規定了運行維護主體和維護責任。在灌溉排水管理環節，《條例》對糧食主産區和嚴重缺水、生態環境脆弱地區以及地下水超采地區的水資源管製作出了規定。

節水高效是新時期農田水利工作的根本指針。我國水資源嚴重緊缺，農業用水矛盾日漸凸顯。為實現節水高效的目的，《條例》一方面規定了農田灌溉用水實行總量控制和定額管理相結合的制度，並鼓勵推廣節水灌溉技術，以及先進的農機、農藝和生物技術等，提高灌溉用水效率。另一方面，《條例》強調農田水利工程建設與管護要充分考慮當地水資源條件，明確指出水資源短缺地區要限制發展高耗水作物，地下水超採區要禁止農田灌溉新增取用地下水。

建管並重是農田水利工作的重要抓手。“重建設、輕管理”是困擾我國農田水利發展的一個大問題。通過建立健全管理體制，確定農田水利工程的運行維護主體，並明確各個主體的維護責任，以及未依法履行維護責任所應當承擔的法律責任，從而真正實現建管並重。《條例》精心設計了農田水利的管護體制，一是明確了農田水利工程的運行維護主體和維護責任；二是建立了運行維護經費合理負擔機制；三是允許社會力量通過提供灌溉服務、收取供水水費等方式，開展農田水利工程經營活動；四是要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門為社會力量參與建設、經營農田水利工程提供指導和技術支持；五是規定佔用農業灌溉水源、農田水利工程設施應當予以補償。（河海大學法學院院長 教授 邢鴻飛）