發改委解讀：擴大低空空域開放 突破通用航空業增長瓶頸

擴大低空空域開放 突破通用航空業增長瓶頸
---《關於促進通用航空業發展的指導意見》解讀

摘要：《關於促進通用航空業發展的指導意見》提出實現真高3000米以下監視空域和報告空域無縫銜接，簡化飛行審批（備案）程序，明確報批時限要求，方便通用航空器快捷機動飛行，解決“上天難”問題。

空域是國家的重要戰略資源，在國民經濟社會發展中發揮著不可替代的重要作用。低空空域是通用航空活動的主要區域，合理使用低空資源是通用航空業發展繁榮必不可少的條件。2016年5月13日，國務院辦公廳印發了《關於促進通用航空業發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出擴大低空空域開放，明確要求科學規劃空域、優化飛行服務、提高審批效率，緊緊抓住了通用航空“上天難”的主要矛盾，是促進通用航空業發展、突破增長瓶頸的重要舉措。

一、空域改革進程和現狀

為適應經濟社會發展的需求，國家在六年前就對低空開放進行了部署。2010年國務院、中央軍委印發《關於深化我國低空空域管理改革的意見》，按改革步驟分別進行“兩區一島”改革試點、“兩大區、七小區”擴大試點。目前，瀋陽、廣州飛行管制區，唐山、西安、青島、杭州、寧波、昆明、重慶飛行管制分區空域管理改革試點正在進行中。將1000米以下低空空域劃分為管制、監視和報告三類，配套制定管理政策法規，提升運行管理能力和保障手段，改革試點取得了一定成效。但是，低空空域管理存在的空域劃分不夠合理、管理體制不夠科學、運行機制不夠順暢、法規制度不夠健全、政策措施不夠配套、安全責任不夠明晰、服務保障不夠完善等問題還未得到明顯改善，與通用航空用戶和業內人士的期望還有較大差距，還不適應通用航空業的發展需要，社會各界反應強烈。據國際民航組織統計，我國國土面積佔全球的6.4%，而我國通航飛行僅佔全球不足1.5%，我國低空空域利用率低於世界平均水平。當前低空空域改革已經進入深水區和攻堅期，急需破解深層次的矛盾問題，任務艱巨繁重。必須研究制定更加有力的政策法規，抓緊解決現行管理模式與不斷增長的低空空域需求之間的矛盾，切實改進和完善管理與服務，切實解決通用航空器使用空域難的問題。

二、《意見》在我國空域管理改革進程中的劃時代意義

從“離地三尺就要報批”到試點開放1000米以下低空，中國的空域管理改革向前跨出了一大步，但適應發展需求力度顯然不夠，與國際民航組織標準也有一定差距。通用航空在工業、農業、漁業和科學實驗等作業飛行和大多數載客飛行的高度都在1000米以上，業內有識之士多次呼籲開放更多空域。《意見》要求“實現真高3000米以下監視空域和報告空域無縫銜接，劃設低空目視飛行航線，方便通用航空器快捷機動飛行。”較好的解決了借鑒國際標準和做法，滿足通用航空活動高度基本需求和空域容量問題；打破了低空空域劃設中監視、報告空域的“孤島”現象，切實解決了通用航空場外飛行和轉場飛行活動的空域使用難題。同時，《意見》強調在特定重要目標、國（邊）境地區和民航活動的主要區域劃設管制空域，確保國家安全和民航航班安全。實現進一步優化空域劃設，科學管理空域資源。“把該管的管住、把能放的放開”，為我國空域按國際標準分類管理奠定堅實基礎。

縱觀世界航空發達國家基本都是公共航空運輸和通用航空同步發展，大部分國家的空中交通管理經過從航空管制到飛行服務的轉變，逐步適應航空業的需求和增長。我國改革開放30多年來，民航業發展迅速，年均增長速度達到兩位數，空管系統的基礎設施建設和通信、導航、監視、情報、氣象等信息體系都側重服務於民航航班和貨物運輸公共航空運輸。通用航空業發展緩慢、總量小，低空服務體系建設和信息系統建設比較薄弱滯後、極不完善。《意見》優化飛行服務，就通用航空業急需的基礎性航空情報資料體系建設和目視飛行航空圖發佈，以及各種動態情報服務提出了明確要求。著重解決通用航空器運行中各種信息數據的獲取更新渠道和地面空管各子系統的適時支持，以確保監視空域和報告空域的飛行靈活性和安全性。優化飛行服務，還強調了簡化飛行任務審批，歸口統一辦理飛行計劃申請。有針對性的解決多頭申請、重復審批的弊端，提高工作效率、減輕用戶負擔。同時，還就對管制、監視、報告三類空域的飛行計劃申請作了明確規定和要求。總體上增強了在實踐運行中的時效性、規範性和可操作性。

為了充分發揮通用航空運行快速性、靈活性和直達性的特點，強化其在交通服務和搶險救災、醫療救護等方面無法替代的功能作用。《意見》提高審批效率，從四個層面明確了報批時限要求，清晰區分了報批和報備以及特殊飛行計劃的處理。一是在涉及我國現行設置的5個飛行管制區和37個飛行管制分區（不含港、澳、臺），按照管制空域運行的飛行計劃報批時限。二是監視空域飛行計劃的報備時限。三是報告空域飛行計劃的報備時限。涉及管制空域的飛行計劃需要申請和許可，涉及監視和報告空域的飛行計劃報備後即可實施。四是緊急、特殊通用航空任務的飛行計劃，應隨報隨批。

三、繼續推動我國空域管理改革和法制化進程

《意見》就進一步促進通用航空業發展和深化我國低空空域管理改革，並推動法制化進程提出明確要求。修訂《中華人民共和國民用航空法》、《通用航空飛行管制條例》，研究制定航空法、空域靈活使用管理辦法、無人駕駛航空器飛行管理規定，研究制定並組織實施空域分類標準等，這些都為推動我國空域管理改革法治化奠定基礎。　（國家空管委辦公室原副局長 劉鋼）