地方債管理：開正門堵後門

近期，財政部緊鑼密鼓地發佈了一系列文件，旨在防範地方債務風險——
地方債管理：開正門堵後門

近來，財政部多次發佈文件，對地方各種違法違規舉債融資行為“圍追堵截”。這一方面説明國家重視防範地方政府債務風險、保持財政可持續性，另一方面也折射出一些地方違法違規舉債已到了相關部門“忍無可忍”的程度——

近來，財政部多次發佈文件，對地方政府債務管理頻頻“亮劍”，尤其是對地方各種違法違規舉債融資行為“圍追堵截”。一系列措施表明，雖然地方政府債務風險總體可控，但國家始終把防控地方政府債務風險放在重要位置，確保不出現區域性和系統性風險。

“堵暗道”政策全覆蓋

6月2日，財政部發佈《關於堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》。財政部有關負責人表示，該文件的發佈，初步實現了防範當前地方政府及其部門主要違法違規融資方式的政策全覆蓋。

財政部緊鑼密鼓地發佈一系列指向明確、措施嚴厲的文件，一方面説明國家重視防範地方政府債務風險、保持財政可持續性，另一方面也折射出一些地方違法違規舉債已到了相關部門下定決心重拳整治的程度。

我國地方政府債務情況如何？據最新統計，截至2016年末，我國地方政府債務餘額15.32萬億元，地方政府債務率（債務餘額/綜合財力）為80.5%。加上納入預算管理的中央國債餘額12.01萬億元，兩項合計，我國政府債務27.33萬億元。按照國家統計局公佈的GDP初步核算數74.41萬億元計算，2016年我國政府債務的負債率（債務餘額/GDP）為36.7%，低於歐盟60%的警戒線，也低於主要市場經濟國家和新興市場國家水平，風險總體可控。

“從中國的經濟增長率和地方政府總體資産角度看，當前我國政府債務水平是可承受的。但不容忽視的是，一些地方出現了違法違規舉債苗頭且形式不斷翻新，如變相擔保舉債、政府購買工程、承諾PPP項目固定收益、對PPP項目保底回購、明股實債等。長此以往，將危及當期和遠期的財政與金融穩定，因此必須早尋良策及時控制。”中國財政科學研究院副院長白景明説。

中債資信地方政府及城投行業研究團隊也認為，在《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發43號文）和新預算法實施以來，地方政府舉債機制已經逐步成形，建立了限額管理、預算管理、風險處置日常監督等管理體系，但是對於地方政府的一些“表外債務”即隱性負債並沒有統一的口徑，最典型的是地方政府違法違規提供擔保、通過政府購買服務、政府引導基金和PPP等方式變相舉債。

財政部近期發佈的一系列文件，正是指向一些地方政府花樣翻新的違法違規融資擔保行為，其中包括嚴格限定政府購買服務的範圍、嚴格規範政府購買服務預算管理、嚴禁利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資，並要求切實做好政府購買服務信息公開等。同時，對PPP、政府投資基金等政府與社會資本方各類合作行為提出明確要求。此外，還通過開“正門”發行土地儲備專項債券，從機制上堵住融資平臺公司等企業冒用土地儲備名義，以儲備土地抵押擔保融資的“後門”“歪門”，防範違法違規舉債或變相舉債等行為。

織密織牢監管網絡

從上世紀90年代起，不少地方政府性債務狀況比較混亂，引起社會高度關注。2015年開始實施的新預算法建立了規範的地方政府舉債融資新機制，開前門堵後門、修明渠堵暗道，開啟地方債管理的新時代。

然而，新機制的建立，並非意味著違法違規舉債融資的終結。在新規實施過程中，一些地方政府違法違規舉債融資行為時有發生，甚至花樣翻新。

財政部部長肖捷多次強調要加強地方政府性債務管理，今年3月份在全國人大會議作預算報告時提出，“把防控地方政府債務風險放在更為重要的位置”。去年底以來，國家採取一系列重要措施加強地方政府債務管理：

——完善地方政府債務管理規章制度。在國務院層面，國辦印發《地方政府性債務風險應急處置預案》，對地方政府性債務風險應急處置作出系統性安排。除了上述幾個專門針對地方政府違法違規舉債的文件，財政部還發佈了地方政府一般債務預算管理辦法、地方政府專項債務預算管理辦法，推動地方政府債務管理走向規範化、制度化、透明化。

——建立地方政府債務常態化監督機制。發揮專員辦就地監督優勢，授予專員辦就地查處的權力，建立發現一起、查處一起、問責一起的機制。

——核查違法違規融資擔保問題。依據審計移交線索和舉報線索，對部分地方違法違規融資擔保行為開展專項核查，持續保持對地方政府債務監督的高壓態勢。

……

“2015年以來實施的地方政府規範舉債制度體系既體現了中國特色的行政管理體制特徵，又考慮了當期穩增長與防風險有機結合的要求，是切實可行的制度安排。但不容忽視的現實問題是，近年來不規範的地方政府融資行為仍時有發生且有不管就失控的可能。顯然，現在必須防患于未然，當機立斷出實招嚴控風險放大。”白景明説。

改革落地任重道遠

“地方債開了‘前門’以後，‘後門’仍然屢禁不止，規範地方政府融資行為任重道遠。”中央財經大學教授喬寶雲説。

針對這些情況，財政部根據預算法和國發43號文件精神，出臺了相關政策，覆蓋了當前地方政府及其部門主要違規違法融資方式，列出了正面和負面清單。“這些措施産生了非常好的效果。同時也要注意到，防範地方債務風險不可能一勞永逸。這些地方政府融資的負面清單可能在實踐中還會不斷增加，還要在實踐中不斷發現問題，解決問題。”喬寶雲説。

實際上，不少學者都認為地方政府債務管理是一個關係改革大局的問題。“規範地方政府舉債權不只是資金管控問題，也不是一種短期調控。認識規範地方政府舉債融資問題應有必要提高站位，具體講就是要從經濟社會可持續發展和社會穩定長效機制建設角度認識問題。由此出發，結合國際經驗可以得出結論，規範地方政府舉債融資事關國家長治久安。”白景明説。

黨的十八大，尤其是十八屆三中全會以來，財稅體制改革不斷深化，“改進預算管理制度、完善稅收制度、建立財政事權和支出責任相適應的制度”三大任務持續推進。特別是去年8月份，國務院出臺推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見，明確了改革的總體要求、劃分原則、主要內容，還提出了分領域推進的工作安排。

地方政府違法違規融資根本的原因還是政府職能不清，有些地方政府官員好大喜功，不顧實際需要和財力可能，盲目擴大投資。“從政府間財政關繫上看，一方面，事權和支出責任不清晰容易産生不合理的投資項目；另一方面，償債責任容易留給下屆政府，産生嚴重的道德風險和激勵不相容。”喬寶雲説。

很顯然，建立防範地方政府債務風險長效機制，單靠強化地方債管理是不夠的。喬寶雲表示，目前還需要進一步深化財政體制和經濟體制改革，特別是轉變政府職能，建立更加合理的政府間財政關係，使地方政府從不敢觸紅線到不願觸紅線。

單有好的制度遠遠不夠，關鍵是落實。“只有從國家長治久安角度看待規範地方政府舉債，才能設計好制度、制定好政策、落實好措施。各級地方政府應主動探索防控債務風險可行之策，要認識到把控債務風險事關轄區總體穩定。”白景明表示。（記者 曾金華）