後4%時代教育投入的新內涵

後4%時代教育投入的新內涵
對《關於深化教育體制機制改革的意見》教育投入內容的解讀

2017年12月19日，天津交通職業學院的師生在軌道交通實訓中心的地鐵車廂內上課。新華社發

2012年，我國財政性教育經費佔GDP的比例歷史性地達到了4%，現已進入“後4%時代”。

2017年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於深化教育體制機制改革的意見》（以下簡稱“《意見》”）。這份文件無疑是我國黨和政府關於當前和未來一段時間教育改革和發展的重要指導意見，在未來數年甚至十年期內具有“綱領”意義，也是重要的工作指南。本文旨在對其中有關教育投入的部分內容做“重點解讀”。

穩健務實的“一般不低於4%”

2012年，我國財政性教育經費佔GDP的比例歷史性地達到了4%，現已進入“後4%時代”。在《意見》中關於“4%”的表述是“保證國家財政性教育經費支出佔國內生産總值比例一般不低於4%”。

具體分析，我國實際仍面臨繼續提高“4%”這一比例的壓力。從國際比較的角度來看，很多處於中上收入水平的國家財政性教育經費支出都高於4%。但實際上自“4%”作為國家目標提出以來，20多年來我國政府為實現這一目標進行了持續不斷的艱苦努力，從一個相對較低的水平實現了“躍遷”，筆者認為這一過程堪稱“偉大”。

國務院總理李克強2016年6月27日出席第十屆夏季達沃斯論壇開幕式時表示，中國經濟正處於新舊動能接續轉換、經濟轉型升級的關鍵時期，必須從過度依賴自然資源向更多依靠人力資源和創新驅動轉變。無論從教育服務於經濟增長、改善收入分配（通過教育私人收益和作為直接的轉移支付手段）和社會治理，橫向國際比較，以及教育系統自身改革發展的需要等角度看，都需要持續、穩定增加教育經費，這是毫無疑問的。但也正是因為中國經濟進入“新常態”（政府財政收入增速放緩），以及動能轉換、轉型升級在未來存在不確定性，繼續提高財政性教育經費佔GDP的比例具有一定的挑戰性。因此，在此背景下“一般不低於”是穩健的、理性務實的提法。

同時需要強調指出的是，保持財政性教育經費持續、穩定增長首先是個嚴肅的法律問題：“提高兩個比例”和“三個增長”是我國《教育法》所規定的。依法提高“兩個比例”、保證“三個增長”，是各級政府的法定義務。在投入機制部分《意見》也要求“確保一般公共預算教育支出逐年只增不減，確保按在校學生人數平均的一般公共預算教育支出逐年只增不減。”結合十年以來生均公用經費“基準定額”的確立和“定額基準”的一再提高，依法穩定增加教育財政性經費投入是明確和切實的。

“標準”成為關鍵詞

《意見》中多次提到“標準”，如在“完善義務教育均衡優質發展的體制機制”部分，要求“統一城鄉學校建設標準、城鄉教師編制標準、城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額，加快建立義務教育學校國家基本裝備標準”；在“完善提高職業教育質量的體制機制”部分，要“完善教學標準”；在“健全教育投入機制”部分，提出要“合理確定並適時提高相關撥款標準和投入水平”；在“健全教育宏觀管理體制”部分，首先強調“要完善教育標準體系”。可以説，在《意見》中，“標準”是一個重要的關鍵詞。

首先，建立和完善各級各類教育辦學標準，確定撥款標準，是依法治教的客觀要求。根據2014年人大修改的《預算法》和《國務院關於深化預算管理制度的決定》的規定，就財政預算編製程序來説，應先確定各項支出的定額標準或成本，再確定支出數量和比重。需要“進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。”對教育部門來説，即需要建立和完善各級各類教育辦學標準，在此基礎上確定各級各類教育生均經費標準和生均財政撥款標準。

其次，從我國教育財政運行的實踐來看（如義務教育階段的“新機制”改革），建立各種“標準”（辦學標準、撥款標準）也是實現保障、提高系統運行效率的有效手段。目前我國各級各類教育缺乏“標準”特別是建設標準、辦學標準，已成為影響教育質量、教育公平和系統運行效率的重要因素。例如，在職業教育領域，一些中等職業學校由於辦學條件的限制，還無法落實高標準的教學、實訓方案；在義務教育領域，“新機制”所實現的“全面保障”並不包含學校的基本建設和配備（實際只保障修繕費）。由於缺乏嚴格、細緻的辦學標準、建設標準，很多地方校際辦學條件出現了較大差異，基本建設和條件裝備撥款的隨意性強，在教育經費短缺的情況下造成了浪費。因此需要強調指出，在明確“標準”後，一個重要的工作應該是治理公辦學校基本建設和條件裝備“超標”的問題。

關於不同層級政府財政投入的責任區分

在《意見》的“健全教育投入機制”部分，強調“要完善財政投入機制”；要“合理劃分教育領域財政事權和支出責任，明確支出責任分擔方式，依法落實各級政府教育支出責任”。這就涉及了不同層級政府的財政投入責任問題。

眾所週知，在我國地州市（盟）目前仍是一個重要的政府層級，實際也擔負著基礎教育（含學前）、中等職業教育及部分高等教育投入和管理職責。但長期以來，“市”一級的教育財政責任一直是不明確的（《義務教育法》提出的基本財政供給格局是“以縣為主”加“省統籌”）。在此次頒布的《意見》中，在“學前教育管理體制和辦園體制”部分，明確要求“建立健全國務院領導、省市統籌、以縣為主的學前教育管理體制”；以及“省市兩級政府要加強統籌，加大對貧困地區的支持力度”。這是一個重要信號：重新厘定並明確各級政府對各級各類教育的教育管理和投入責任，正在提上議事日程。

我認為，這一工作非常重要。首先，是建立教育投入績效考核標準，完善教育轉移支付制度的要求。《意見》也提出“要建立健全教育評價制度，建立貫通大中小幼的教育質量監測評估制度，建立標準健全、目標分層、多級評價、多元參與、學段完整的教育質量監測評估體系”。而在明確投入責任和事權劃分的基礎上，建立起教育投入和産出（事業目標）之間的基本對應關係即是教育投入績效考核的基本框架（需要著重指出的是“産出”指標應包含教育公平性指標，特別在義務教育領域應有均衡化指標）。其次，以此為起點，應合理運用教育轉移支付，將其作為重要的財政杠桿和財政工具。以往我國上級政府給予下級政府的以教育均衡化為目的的財政轉移支付，通常並不以下級政府在教育均衡化方面的充分盡職為先決條件，未形成有力導向，甚至出現下級政府對轉移支付資金仍舊進行非均衡化配置，使均衡化努力事倍功半，甚至南轅北轍。簡單來説，就是應提高轉移支付中“以獎代補”的力度（但需要有量化指標作為評定依據）。第三，當前我國的專項教育轉移支付，相當一部分是落實在中央與各級政府“分項目、按比例”負擔教育經費上，但項目和比例劃分不盡合理。例如，從效率原則、便利性原則出發，中央政府實際應主要投向“一級科目”和“非地方性科目”（比如人員性經費，包括教師工資和學生補助），而儘量避免操作“二級科目”和“地方性科目”（包括學校建設和配備、教科書，以及所有的公用經費科目），減少長程管理和介入具體項目。第四，與以上問題（投入責任、經費保障、標準制定、績效考核、項目劃分）均相關的是如何落實《義務教育法》規定的“省統籌”：一個比較合理和可行的方案是由省級制定學校基本建設和配備的“標準”，由省市兩級共同負責經費保障，進行義務教育階段公辦學校的標準化、一致化建設。（作者：丁延慶，係北京大學教育學院教授）