《快遞暫行條例》解讀

快遞業是現代服務業的重要組成部分，也是推動流通方式轉型、促進消費升級的現代化先導性産業，在穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等方面發揮著重要作用。我國快遞業歷經十年持續快速發展，規模增速依然高位運行，新業態、新動能不斷呈現。《快遞暫行條例》此時出臺，是為了持續推動快遞業健康發展，保障快遞安全，保護用戶合法權益，促成快遞業治理體系和治理能力現代化。

一、立法背景

《快遞暫行條例》是在我國快遞業實現發展的基礎上制定的。2007年以來，特別是2009年郵政法明確了快遞企業的法律地位後，我國快遞業由小到大迅猛發展，市場結構持續優化，資源要素加速聚集。2017年全國快遞業務量完成了400.6億件，是2007年的33.4倍，年均增長達到42%；2017年快遞業務收入近5000億元，是2007年的14.5倍，年均增幅達30.6%。我國快遞業務量規模已經連續4年位居世界第一，每年新增就業20萬人，包裹快遞量超過美國、日本、歐洲等發達經濟體，對全球包裹快遞量的增長貢獻率超過了50%。我國已經成為名副其實的快遞大國。隨著業務規模的壯大，我國快遞企業迎來了上市的高峰期，已經有7家企業陸續上市，形成了7家年收入超過300億元的企業集團。快遞業科技創新和綠色發展取得了積極的進展，全國建成上百個智慧化分撥中心，投入運行的智慧快件箱突破20萬組。無人倉、無人機、無人車的研發應用步伐持續加快，主要品牌快遞企業的電子運單普及率提升至80%,新能源運輸車保有量突破7000輛。在發展過程中，快遞業仍面臨制度層面的現實問題，快遞車輛通行難，快件集散、分揀等基礎設施薄弱，末端網點法律地位不明晰，快遞加盟等經營秩序需進一步規範，有關服務規則不夠明確，寄遞渠道安全壓力較大，亟需制定行政法規予以規範和保障。黨的十九大為快遞業高質量發展指明了方向，國務院要求堅持包容審慎監管原則，對優化快遞業的政策環境，增強快遞服務能力，提升快遞服務質效提出了新的要求。制定《快遞暫行條例》正是為了保障我國快遞業實現由大到強的轉變，促進高質量的發展，建設郵政強國，更好地滿足人民對美好生活的用郵需求。

二、立法思路

《快遞暫行條例》致力於促進快遞業持續健康發展，使人民群眾擁有更大的獲得感，在立法過程中堅持了公開透明、廣泛參與的原則，積極聽取和兼顧了公眾、政府部門、協會、企業和員工的意見和訴求，努力畫大同心圓，取得最大公約數。《快遞暫行條例》貫徹了包容審慎、創新務實的原則，將快遞業作為與新經濟、新業態關繫緊密的新興産業，充分融入了快遞業的發展需求、改革需求和管理需求。立法思路主要體現在三個著力點。

1．促進發展。將促進快遞業持續健康發展作為立法的著力點，著重解決制約發展的體制機制問題，釋放制度紅利。《快遞暫行條例》設專章規定了發展保障，制定了一系列促進快遞業發展的制度措施，既解決業內存在的問題，也解決快遞業與其他行業銜接協調方面的問題。同時，以經營快遞業務的企業作為制度調節重點，制度紅利以企業的實際感受為衡量標準，充分考慮企業感受向消費者傳導的過程，在制度設計上堅持有效保護消費者合法權益。

2．服務民生。著力完善快遞服務規則，規範快遞秩序，理順法律關係，使企業和用戶形成明確的法律預期，引導企業不斷提升服務水平。通過具體的規範明確行為預期，特別是針對業內普遍採用的加盟經營模式，明確了制度規範，對快遞服務中容易産生糾紛的問題作出相應規定。

3．保障安全。從制度上牢牢守住安全底線，著力保障公共安全和用戶信息安全。《快遞暫行條例》立足實際情況，聚焦快遞業安全發展的老問題和新挑戰，對用戶的電子數據信息安全進行了專門規定，立法過程中充分研究了企業使用電子運單等形式保障信息安全的做法，對企業違規行為規定了嚴格的法律責任。

三、立法過程

《快遞暫行條例》立法工作得到了黨中央、國務院領導的關懷，得到了有關部門、地方政府和人民群眾的支持，也凝聚了全行業的智慧和力量。制定快遞行政法規，是國務院立法計劃明確的“全面深化改革急需的項目”，立法進程隨著我國快遞業的發展而加速推進。立法工作的重要時間節點與快遞業發展中的標誌性事件緊密結合在一起。2013年，全國快遞年業務量達到90億件，國家郵政局按國務院部署正式啟動條例草案起草工作。2014年，快遞年業務量突破100億件，國家郵政局起草形成了條例草案，並向社會廣泛徵求意見。2015年，快遞年業務量完成200億件之後，全國政協雙週協商會將快遞條例的制定納入協商範疇。2017年初，全國快遞年業務量超過300億件，國務院法制辦原則確定了條例草案的內容。2017年7月，國務院常務會議進行了第一次審議，將這部行政法規命名為《快遞暫行條例》，同時決定再一次向社會公開徵求意見。2017年10月，在充分徵求和吸收快遞員、企業、協會、公眾意見的基礎上，國家郵政局會同國務院有關部門修改完成了草案，按程序提交國務院。2018年2月7日，國務院常務會議原則通過了《快遞暫行條例（草案）》，3月2日，李克強總理正式簽署。此時，恰逢快遞年業務量突破400億件。《快遞暫行條例》的立法工作，見證了我國快遞業實現跨越發展的歷程，激勵鼓舞著快遞業始終堅持發展第一要務，推動行業發展不斷邁上新臺階。

四、主要制度安排

《快遞暫行條例》共8章48條，內容豐富、實用，對經營、使用、監督管理快遞業務作出了規範與保障，是有關部門、企事業單位、行業協會、從業人員和用戶應當遵守的行為規則。《快遞暫行條例》的制度安排在許多方面實現了突破和創新，有些突破可以説是歷史性的。

1．命名為“暫行條例”。根據國務院常務會議決定，條例命名為“暫行條例”。如此命名，有兩個方面的考慮。一是快遞是新業態，存在很多未知事項，應當為制度安排留有空間。二是政府部門要堅持包容審慎監管，對此李克強總理指出，針對《快遞暫行條例》執行過程中的一些問題，可以不斷總結經驗，及時調整制度措施，更好地適應新産業、新動能發展的需要。《快遞暫行條例》是國務院行政法規，法律位階較高，其強制力、規範性以及指引、評價作用，將為我國快遞物流領域帶來重大而深遠的影響。條例中關於其他政府部門的名稱表述，將在國務院機構改革全面施行後，參與行政法規的打包修改。

2．促進行業發展。《快遞暫行條例》為保障快遞業健康發展，制定了內容豐富的制度安排。一是加強外部支撐，對營商環境、競爭秩序、發展規劃等提出了要求，為政府部門和行業協會設定了責任，強調地方政府要建立健全促進快遞業健康發展的政策措施，保障企業及員工的合法權益。二是破解行業難題，對制約發展的共性問題安排了解決途徑，要求將快遞相關基礎設施用地納入地方城鄉規劃和土地利用總體規劃，破解用地難；要求保障快遞服務車輛通行和臨時停靠權利，破解上路難；要求企事業單位、住宅小區管理單位為快遞服務提供必要的便利，破解上門難。三是凝聚發展合力，建立了明確的制度導向，鼓勵快遞業與製造業、農業、商貿業等行業協同發展，推動快遞業與電子商務融合發展，引導快遞業與鐵路、公路、水路、民航等行業進行標準對接。四是支持企業做強，支持企業創新商業模式和服務方式，鼓勵企業採用先進技術，推廣應用自動化、機械化和智慧設施設備，鼓勵共享末端服務設施，鼓勵開展進出境業務，支持在境外依法開辦服務機構和處理場所。五是引導綠色發展，建立了綠色生産消費的制度導向，明確鼓勵企業和寄件人使用可降解、可重復使用的環保包裝材料，鼓勵企業採取措施回收快件包裝，充分發揮相關各方積極性，共促快件包裝材料的減量化利用和再利用。六是支持跨境發展，條例對優化通關管理服務提出要求，規定有關部門應當建立協作機制，完善進出境快件管理，推動實現快件便捷通關。

3．推進“放管服”改革。《快遞暫行條例》按照“放管服”改革的方向，進行了制度上的突破和創新。一是減少政府對微觀經濟活動的直接干預，條例明確禁止地方政府出臺違反公平競爭、可能造成地區封鎖和行業壟斷的政策措施，以保證把市場機制能有效調節的經濟活動交給市場。二是簡化末端網點開辦手續，條例明確了快遞末端網點的法律地位，規定進行屬地的事後備案，無需辦理營業執照，並支持和鼓勵在農村、偏遠地區發展快遞服務網絡，完善快遞末端網點佈局，減輕了企業佈局末端網絡的負擔。三是健全協同共治管理模式，條例注重發揮行業協會自律作用，要求協會促進企業守法、誠信、安全經營，督促企業落實安全生産主體責任，引導企業不斷提高快遞服務質量和水平。四是構建以信用為核心的新型市場監管體制，條例規定加強快遞業誠信體系建設，建立健全快遞業信用記錄、信息公開、信用評價制度，依法實施聯合懲戒措施，提高快遞業信用水平。五是規範事中事後監管行為，限定了郵政管理部門監督檢查的重點內容，固化了“雙隨機、一公開”日常檢查制度，規定郵政管理部門利用先進技術手段進行檢查，創新了監管方式。

4．保護用戶權益。《快遞暫行條例》重視保護用戶合法權益，對用戶集中關注的快件損失索賠和個人信息安全問題作了安排。一是防止採用加盟模式的企業在用戶索賠問題上推諉，條例針對快遞網絡化服務的特點，規定用戶可以向商標、字號、快遞運單的所屬企業要求賠償，也可以向實際提供服務的企業要求賠償。二是要求企業提供統一的投訴處理服務，規定在7日內予以處理並告知用戶，並對不按照規定提供投訴處理服務的行為設定了行政處罰。三是引入快件損失賠償商業保險，條例鼓勵保險公司開發相關責任險種，鼓勵經營快遞業務的企業投保，讓用戶多一層賠付保障。四是保障用戶在節假日期間使用快遞服務，條例要求企業向社會公告暫停快遞服務的原因和期限，幫助用戶建立合理的消費預期，鼓勵企業根據業務量變化實際情況，在節假日期間為用戶提供正常的快遞服務，以此指引企業通過合理安排值班休假以及給予員工物質精神激勵等多種有效措施，努力實現消費者與勞動者的互利共贏。五是從多個層面保護用戶信息安全，條例禁止在快遞運單上記錄不必要的信息，減少個人信息洩露的風險點；限定實名收寄的快件範圍，明確企業蒐集用戶信息的行為邊界；規定了信息洩露時的補救義務，為企業設定了法律責任；加強監督檢查，強化快遞運單及電子數據管理。條例基本建立了企業合法獲取、使用、保管信息，郵政管理部門依法引導、檢查和追責的用戶信息保護機制。

5．完善服務規則。《快遞暫行條例》針對實踐中存在的服務質量問題，對快遞服務規則進行了完善和強化。一是確立了快件保價基本規範。明確要求企業與寄件人按照約定的保價規則確定賠償責任，要求企業在寄件人填寫運單前告知保價規則，允許企業要求寄件人對貴重物品保價，銜接了未保價快件的賠償責任。這一規定填補了郵政法只規定給據郵件保價、未規定快件保價的空白。二是強化了快件處理操作規範。明確要求企業規範操作，防止造成快件損毀，並銜接了運送特定物品的特殊規定，指引企業在操作中採取有效措施保障快件安全。這一規定肯定了“不著地、不拋件”的管理要求，進一步防範“野蠻操作”。三是明確了投遞和驗收規則，從行政法規層面肯定了快件收件人指定代收人的實踐做法，並規定當面驗收是收件人、代收人的權利，要求企業告知收件人或者代收人當面驗收。四是補充了無法投遞快件的處理規則。允許企業根據寄件人要求處理無法投遞的快件，細化了無法投遞又無法退回快件的處理程序，明確了有關部門和企業的責任。五是充實了快遞服務賠償規則。明確將快件延誤納入企業賠償範圍，並銜接保價和民事賠償規則。這一制度安排將行業實踐經驗上升為行政法規的規定，在郵政法的基礎上擴大了保護範圍。

6．保障快遞安全。《快遞暫行條例》堅持將安全作為前提和基礎。針對快遞服務點多、線長、面廣的實際情況，根據快遞操作過程中人貨分離、遞送便捷的特點，條例注重在提高人防、技防、物防的基礎上，優化、實化、細化快件收寄驗視、實名收寄、過機安檢制度，增加數據安全管理制度，強化安全生産制度。一是在收寄驗視和安檢操作方面，要求企業必須作出驗視標識和安檢標識，明晰了企業在安全操作中的責任。二是在實名收寄方面，要求用戶提供身份信息，對拒不提供身份信息或者身份信息不實的，企業不得收寄，在不降低安全防範水平的前提下，減少了開展實名收寄的壓力和阻力。三是在安全檢查方面，允許企業根據自身情況選擇自行安檢或者委託安檢，有利於節約資源、提高效率，提升安檢操作的專業化水平。四是在快遞運單和電子數據管理方面，明確要求妥善保管電子數據、定期銷毀運單，並設定了處罰措施，賦權國務院有關部門制定具體辦法。五是在安全生産方面，重申企業應當建立健全安全生産責任制，要求企業制定應急預案，定期開展應急演練，發生突發事件妥善處理並向郵政管理部門報告。

五、開啟新的征程

《快遞暫行條例》是郵政業在黨的十九大之後取得的重要立法成果，貫徹了習近平新時代中國特色社會主義思想，是郵政業推動科學立法、民主立法、依法立法的重要實踐，給行業改革發展帶來了歷史性機遇，具有里程碑的意義。

1．《快遞暫行條例》的出臺，是對郵政體制改革實踐成果的權威總結和高度肯定。政企分開釋放了郵政業的生機活力，十年快速發展，行業規模不斷擴大，生産要素加快聚集，奠定了優化頂層設計的經濟基礎。全面加強法治郵政建設保護了郵政業持續發展的積極性和創造性，新業態新模式不斷涌現，就業人數連年增長，社會各方高度關注，奠定了行政法規立法的社會基礎。郵政管理體制的完善，維護了郵政市場秩序，帶動全行業爭取到更多利好、更大支持，強化了全行業推進制度建設的組織性、統一性，為推動條例出臺奠定了行業基礎。國務院頒布《快遞暫行條例》，是對郵政體制改革成功實踐最有信服力的總結，更是對郵政業和郵政管理部門的新的更高要求。

2．《快遞暫行條例》的出臺，從國務院行政法規的高度宣告郵政業全面轉向高質量發展階段。《快遞暫行條例》立足我國郵政業發展實際，破解制約行業發展的體制機制問題，大大優化了發展環境，引導行業發展實現質量變革、效率變革、動力變革，鞏固勞動力、土地、資本、創新等要素優化配置成果，推動提高行業全要素生産率，是郵政業深化供給側結構性改革的重要制度保障。《快遞暫行條例》將在維護市場公平競爭秩序，推進行業治理體系和治理能力現代化，提升行業發展水平，保障人民用郵權益，服務大眾創業、萬眾創新等方面發揮基礎性、關鍵性的作用，為我國邁向郵政強國賦予厚重而持久的能量。

3．《快遞暫行條例》的出臺，開闢了郵政業服務人民美好生活的新起點。《快遞暫行條例》貫徹了以人民為中心的發展思想，立足人民群眾對美好生活的用郵需求，全方位優化了快遞服務運行體系，引導廣大用戶、企業、從業人員對行政法規的制度安排形成明確預期。《快遞暫行條例》堅持提升消費者使用快遞服務的獲得感、幸福感和安全感，注重培養和保護從業人員的存在感、歸屬感和自豪感，鼓勵郵政業充分發揮勞動密集型産業優勢，更好發揮對生産生活的服務作用，推動郵政業始終按人民期盼的方向大踏步邁進。

4．《快遞暫行條例》的出臺，開創了郵政業持續健康發展的新境界。《快遞暫行條例》的制度安排貫徹了創新、協調、綠色、開放、共享理念，堅持了安全發展理念，肯定了郵政業“打通上下游、拓展産業鏈、畫大同心圓、構建生態圈”的發展思路，在全國範圍內凝聚了共識。《快遞暫行條例》充分發揮中央與地方兩個積極性，深入平衡企業與用戶的權利義務，積極營造上遊與下游産業協同發展的好勢頭，將郵政業的長遠發展引向廣闊天地。

5．《快遞暫行條例》的出臺，開啟了郵政業制度建設的新征程。《快遞暫行條例》是全球為數不多的全方位調整快遞法律關係的專門法，為世界郵政業改革發展貢獻了“中國智慧”，增強了我國郵政業頂層設計的自信。《快遞暫行條例》作為行政法規，其效力僅次於郵政法，是今後制修訂郵政部門規章、規範性文件、地方性法規、地方政府規章的新依據。《快遞暫行條例》的出臺，豐富和完善了郵政業法律法規的總體構成，對構建系統完備、科學規範、運行有效的郵政業制度體系具有承上啟下、承前啟後的關鍵作用。