中國大踏步構建服務型政府

改革開放40年來，國務院組成部門由52個降至26個，黨的領導全面加強，政府效能不斷提升——
中國大踏步構建服務型政府

製圖：彭訓文 數據來源：中國機構編制網（注：2003年至2018年數據未計入國務院辦公廳）

三月十三日，北京市民在國家工商管理總局門前拍照留念。樊甲山攝（人民視覺）

“一隻蛤蟆跳進水裏，歸農業部管，蹦到岸上就歸林業局管。”“我種牡丹歸林業局管，改種芍藥就得歸農業部了，一個是草本、一個是木本。”在3月結束的全國兩會上，一位全國政協委員這樣描述政府機構職能交叉。不過，隨著十三屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案，和《深化黨和國家機構改革方案》（下稱方案）公佈，這些現象將成歷史。

根據方案，就國務院而言，正部級機構減少8個，副部級機構減少7個；很多年來想改未改的地方如今動了真格……海內外紛紛用“前所未有”“全面變革”“深刻重構”這樣的詞來評價。

機構改革是一場自我革命。改革開放至今，國務院機構進行了8次改革，組成部門（部委）由52個降至26個（不含國務院辦公廳），政府效能不斷提升。相關專家在接受記者採訪時表示，近40年的政府機構改革形成了一種基本邏輯和成功經驗，那就是始終堅持加強黨的全面領導，以轉變政府職能、建設人民滿意的服務型政府為目標。進入新時代，要更加重視加強機構改革的系統性和協同性，鞏固改革成果，進一步提高國家治理體系和治理能力現代化水平。

改革力度前所未有

“我參加一次座談會，有專家跟我説他去調研時發現，在餐館裏邊吃飯是由地稅向餐館收營業稅，而要打包帶走就由國稅來收增值稅。他問當地有關方面，要是站在餐館門檻上吃該由哪個部門來收稅啊？當時對方給他的回答是‘你這是抬杠’。”

在會見採訪今年全國兩會的中外記者並回答提問時，國務院總理李克強講了這個故事。此次機構改革，將省級和省級以下國稅地稅機構合併，類似多頭收稅、干擾企業的現象將不復存在。

之所以能合併，基礎在於近年來黨中央、國務院大力推動營改增、取消營業稅，實現了稅收以共享稅為主。湖南省婁底市市長楊懿文在接受記者採訪時表示：“婁底市此前國稅地稅就在一個辦事大廳辦公，現在兩者合起來，對於地方財政、稅收徵管體系來説都是一個新格局。”

這是此次國務院機構大變革的一個縮影。根據方案，自然資源部、生態環境部、文化和旅遊部、中國銀行保險監督管理委員會、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部、國家市場監督管理總局、國家醫療保障局等成為國務院的新機構，而國土資源部、法制辦、三峽辦、銀監會、保監會等退出歷史舞臺。

改革後，國務院正部級機構減少8個、副部級機構減少7個，除辦公廳外，設置組成部門26個，直屬特設機構1個，直屬機構10個，辦事機構2個。

“新一輪機構改革，涉及領域之廣、層次之深、力度之大、節奏之密集，都是改革開放以來在政治領域少見的，展現了新時代深化政治和行政體制改革的堅定決心，具有鮮明時代特徵。”中國社會科學院政治學所行政管理研究室主任贠傑對記者表示，與以往不同，新一輪機構改革是在中國特色社會主義進入新時代背景下開啟的，具有完全不同的改革環境和發展條件。

他分析説，如今中國經濟發展實力、水平和社會成熟度更高，深化機構改革的大環境已經具備；同時，新時代中國特色社會主義發展的新任務，對加強黨的領導和形成科學有效的黨和國家管理體制提出了迫切要求。在這種背景下，無論是中共十九大報告，還是中共十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》、今年的全國兩會，都將深化黨和國家機構改革提升到國家治理體系和治理能力現代化的高度，體現了極高的政治定位和戰略意義。

因此，此次改革不僅僅局限于傳統的政府機構改革，而且廣泛涉及中共、人大、政協、司法、事業單位、群團、社會組織及跨軍地等各個領域，還涉及軍地之間機構和職能優化轉移，以及機構改革與經濟發展、服務社會之間關係，改革力度前所未有。

職能整合取得新突破

“一個煎餅果子，到底該誰管？”對於這種城市亂象，以往群眾要投訴，得跑食品安全、質量、價格等好幾個部門，人們用“幾個大蓋帽管不住一個大草帽”來形容這種監管脫節現象。

此次新組建的國家市場監督管理總局，貫穿“確保一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責”理念，將原來工商、質檢、食藥監、發改委的價格督查、商務部的反壟斷執法等部門職責整合，目標正是為了讓群眾只跑一次，只對一個窗口就能辦成事。

就此次國務院機構改革具體內容看，“優化協同高效”成為重點。國家行政學院教授、公共管理教研部公共行政教研室主任李軍鵬在接受記者採訪時，將其中亮點總結為4個方面。

一是解決了人民群眾呼聲最強烈、職責交叉最嚴重的環境保護、市場監管、醫保等領域問題，在政府職能整合協同方面取得新突破。例如，整合了自然資源管理、生態環境管理、市場監督管理、應急管理、銀行保險監督管理、醫療保障管理職能。

二是大部制改革取得新進展，基本建立了適應“四個全面”戰略佈局和大系統管理的大部門體制。例如，文化與旅遊機構合併，法制部門與司法部門合併，省級和省級以下國稅地稅機構合併。

三是適應中國的全球外交戰略、“一帶一路”建設、引進海外人才戰略，在國際發展與移民事務等新功能方面做了完善，拓展了政府治理新領域。例如，國家移民管理局、國家國際發展合作署設立。

四是更好地進行了退伍軍人、林業草原方面的統一管理，便於更專業化執行。例如，組建退役軍人事務部、國家林業和草原局。

更重要的一個亮點是，此次國務院機構改革以全面加強黨的領導、優化黨政體系運行為改革思路。例如，將國家民族事務委員會、國家宗教事務局歸入中央統戰部管理，將國家新聞出版廣電總局的新聞出版、電影管理職責歸入中央宣傳部等。此外，黨的組織、政法、機關黨建、教育培訓等部門職責配置也進行了優化，理順了黨政關係。

“改革不僅涉及對黨政職能定位的重新認識，而且涉及權責邊界的合理劃分；不僅涉及國家行政機構的變革，而且全面涵蓋黨的組織系統調整，更觸及了黨政融合發展等深層次問題。”贠傑認為，這將充分發揮黨總攬全局、協調各方的優勢，並使其進一步制度化。

加強黨的全面領導

今年恰逢改革開放40週年，這讓此次機構改革更受關注。

改革開放以來，在此次改革前，國務院機構共進行了7次改革，分別為1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年。

改革開放初期，中國正由計劃經濟向市場經濟轉型，提高政府效率成為關鍵問題。1982年改革前，國務院各部、委、直屬機構和辦事機構近100個，人員4.9萬多人，一個部委的副部長最多達20多位。改革後，各部門縮減為61個，人員3.2萬人。

“前幾輪改革目的是改變政府什麼都管的問題，主要以精簡、壓縮機構和人員數量為主，沒有充分意識到政府職能問題。”贠傑説，由於隨後人事矛盾突出，導致改革效果並不明顯。

隨著中國經濟體制改革逐漸深入，1993年改革明確提出，要建立適應社會主義市場經濟需要的組織機構，將堅持政企分開作為主要內容，以改變政府像“企業”、企業像“車間”的情況。贠傑表示，從這次改革起，我們開始意識到政府職能轉變的重要性，改革方向和節奏趨於穩定。

後來的改革重點逐步轉向加強和改善政府宏觀調控，更加注重社會管理和公共服務職能。例如，2003年改革重點解決行政管理體制中存在的突出矛盾和問題；2008年改革提出探索大部門體制；2013年改革將行政審批制度改革作為突破口。

然而，當容易改的都改完了、剩下的都是“硬骨頭”時，機構改革進入了攻堅期。因此，今年機構改革將“優化協同高效”作為重點。

“今年改革在理念、範圍、深度上均大大超越了以往歷次機構改革。”贠傑表示，與以往政府系統為主的機構改革不同，此次改革以全面加強黨的領導、實現黨政融合發展為改革主線。在實踐層面，不僅聚焦政府職責缺位和行政效能問題，而且高度重視黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節等問題。在組織體系方面，不僅關注部門與部門之間職權和責任優化統合問題，而且在縱向上把中央與地方職責關係的重新調整納入改革視野，強調合理界定各層級間職能配置、賦予地方更多自主權。

總結歷次國務院機構改革，李軍鵬認為傳達出一些基本邏輯：一是根據中國社會主義現代化建設不同階段的發展要求，與時俱進，準確定位機構改革的目標及其重點任務。二是牢牢把握政府職能轉變這個核心，積極有為地推進政府機構改革。三是牢牢把握“市場決定性作用”這一市場經濟標準，不斷拓展簡政放權、強化監管、優化政府服務與公共服務的視野與領域。四是勇於破除利益固化藩籬，不斷推進刀刃向內的政府自身改革。五是堅持發揮中央與地方兩個積極性，中央出臺改革的頂層設計原則方案，地方政府在改革中先行探索，不斷積累經驗。

機構改革過程中也積累了很多經驗。比如，堅持從中國實際出發，對各階段問題充分考慮。比如，科學定位政府職能。比如，面對問題、困難和改革障礙，特別是改革進入攻堅期和深水期時，更要全面加強黨的領導。“這些都是我們進一步深化改革的法寶。”贠傑説。

發揮好制度優勢

方案確定了改革落地的時間表：中央和國家機關機構改革要在2018年底前落實到位。

3月28日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革委員會主任習近平主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議時強調，深化黨和國家機構改革全面啟動，標誌著全面深化改革進入了一個新階段，改革將進一步觸及深層次利益格局的調整和制度體系的變革，改革的複雜性、敏感性、艱巨性更加突出，要加強和改善黨對全面深化改革統籌領導，緊密結合深化機構改革推動改革工作。

如何破除思想藩籬？如何調整固化利益格局？如何有效加強系統性和協同性？如何鞏固改革成果？……這些都是推進此次機構改革面臨的挑戰，有的還是始終存在的問題。

“機構改革要在結構、功能和文化等方面實現深度融合。”贠傑認為，結構方面，這不是簡單的機構合併，而是要實現黨政融合發展。功能方面，機構職能要優化調整，同時實現機構間協調高效和高執行力。文化方面，要破除一些部門人員等待觀望、生搬硬套、本位主義等思想認識藩籬。

在改革過程中，明確改革目標也十分關鍵。在西方，打造一個“有限政府”成為主流，中國則將打造服務型政府作為目標。此次方案提出，要加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，加快建設人民滿意的服務型政府。

在贠傑看來，政府管理和服務職能並不是一種對立關係，而是融合關係，應該通過政府職能轉變，建立起一個服務型政府或有效政府，“做到科學有為、為所當為。也就是説，該管的一定要管，不該管的一定不管。”

贠傑表示，由於中國和西方國家政治屬性不同，因此政府職能也有區別。例如此次改革提出的黨政融合、高執行力等，都是西方國家所沒有的，“這是我們的特點。要將這些特點化為優勢，要通過機構改革的系統性和協同性來實現”。他具體建議，要進一步加強黨的集中統一領導，重視頂層設計和統籌規劃，明確方法步驟和措施保障，健全評估和督察機制，確保機構改革沿著正確軌道平穩有序高效推進。（記者 彭訓文）