城軌交通：量力有序 行穩致遠

城市軌道交通既是緩解城市交通擁堵的重要舉措，也是優化城市佈局、改善空間結構的重要手段。近日，國務院辦公廳印發《關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（以下簡稱《意見》），受到社會各界廣泛關注。

專家表示，《意見》回應了去年下半年以來城市軌道交通行業“剎車”“唱衰”的議論，提出“實現規範有序、持續健康發展”，為我國城市軌道交通建設發展指明了方向。

建設管理須與時俱進

近年來，我國城市軌道交通的發展總體有序。北京、上海等城市的城軌運營里程位居世界前列，超大城市基本處於完善網絡和穩定運營階段，特大城市進入加速成網時期，一批大城市也相繼完成骨幹線路建設。截至2017年底，我國已有31個城市開通地鐵和輕軌4200公里，城市軌交步入了新的發展階段。

“近年來，城軌交通在發展中出現了很多新情況、新問題，需要有與時俱進的政策和管理。”中國城市軌道交通協會常務副會長周曉勤表示，《意見》之所以廣受關注，根本原因在於城軌交通行業自身發展的訴求，以及對未來健康可持續發展的期待。

國家發展改革委綜合運輸研究所副所長李連成表示，城市軌道交通的規劃建設管理必須與時俱進。與前些年相比，我國城市軌道交通發展的內外部條件都發生了較大變化，比如徵地拆遷、勞動力等成本上漲，中低速磁懸浮、跨座式單軌等自主創新技術日趨成熟，需要有更加完善的政策匹配。

統籌居民需求與建設能力關係

發展城軌交通是大勢所趨，健康規範有序地發展城軌交通是根本所在。《意見》明確提出，按照高質量發展的要求，以服務人民群眾出行為根本目標，持續深化城市交通供給側結構性改革。

“在城市軌道交通發展中，要牢牢把握‘以人民為中心’這一核心理念，關鍵是要統籌城市居民需求和城市建設能力的關係。”李連成表示，統籌兩者之間的關係，就是既要盡力而為，緩解城市交通擁堵、提升人民群眾出行質量，又要量力而行、科學有序，不造成城市可持續發展的經濟負擔。

《意見》提出了城市軌交行業發展的基本原則，即“量力而行，有序推進；因地制宜，經濟適用；銜接協調，集約高效；嚴控風險，持續發展”，同時明確了城軌交通的準入“門檻”。《意見》明確，申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300億元以上，地區生産總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上。引導輕軌有序發展，申報建設輕軌的城市一般公共財政預算收入應在150億元以上，地區生産總值在1500億元以上，市區常住人口在150萬人以上。

“這些指標符合當前我國經濟社會發展實際，客觀上體現了‘量力而行、有序發展’的方針。”周曉勤表示，《意見》對各級政府部門的責任規定得更為明晰，強調要國家統籌、省負總責、城市主體，明確有關部門和地方政府責任，同時要“依法依規追責問責”。

周曉勤表示，城市軌交的公益屬性，決定了各級政府部門將肩負起更為重要的責任，“所謂‘門檻’，其本質目的是促進有序發展，而不能過於簡單地理解為將一些城市的發展訴求拒之門外”。

著力加強建設運營風險管控

城市軌交作為對資金需求巨大的行業，著力加強建設運營風險管控，是推動行業持續有序健康發展的重要保障。《意見》提出，城市政府應建立透明規範的資本金及運營維護資金投入長效機制，確保城市軌道交通項目建設資金及時足額到位。除城市軌道交通建設規劃中明確採用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低於40%，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。

周曉勤表示，城市政府既是城軌交通項目建設中資金投入的主體，又要在全壽命週期內統籌考慮，進一步強化了城市政府對城市軌道交通項目全壽命週期的支出責任，特別是要有運營維護的資金保障能力。

一段時間以來，有的城市發展城市軌道交通急於求成，有的城市追求過高建設標準，有的城市軌道交通建成了但客流支撐不足，一定程度上加大了地方債務風險。

“《意見》通篇體現了促進軌交行業規範持續健康發展和防範地方債務風險的理念，並以專節形式進一步突出強調，就是要進一步加大財政約束力度，防範因城市軌道項目建設新增地方政府債務風險。”國家發展改革委綜合運輸研究所所長汪鳴説。

不僅如此，針對以PPP等名義違規變相舉債、通過融資平臺公司變相舉債、舉債融資不符合法律規定、未落實償債資金來源等行為，《意見》要求省級發展改革部門對城市軌道交通項目出資方案加大審核力度，暫緩批准列入地方政府債務風險預警城市的新開工項目。

“城軌交通的發展有其自身規律，同時也需要有科學縝密的配套政策，以及高度有效的落實。”周曉勤建議，城市管理者應主動把握軌道交通發展速度，適當控制建設節奏，穩妥推進新一輪建設規劃項目，避免融資和財務壓力疊加。（記者 顧陽）