穩步推進和完善農村土地“三權分置”制度

2016年，國務院頒布《關於農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將農村土地産權中的土地承包經營權進一步劃分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置並行，這一意見的出臺在現階段具有非常重要的意義，是繼家庭聯産承包責任制後農村改革又一重大制度創新。黨的十九大報告提出，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。今年的中央一號文件《關於實施鄉村振興戰略的意見》再次強調，完善農村承包地“三權分置”制度，在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。

鞏固和完善農村基本經營制度，是實現鄉村振興的重要基礎。深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度，對於我國土地産權制度具有重要意義。

完善承包地“三權分置”制度有利於落實農村集體的土地所有權，推動土地資源的規範使用。根據我國相關法律規定，農村土地的所有權歸農村集體所有。“三權分置”政策強調要始終堅持農村土地集體所有權的根本地位，通過農村集體土地所有權的有效實施，能夠約束不合理的徵地行為，保護農戶的利益，同時能夠確保農村土地的承包者與所有者合理利用土地資源，避免農地非農用行為，從而保護國家整體耕地不受侵害。

完善承包地“三權分置”制度有利於保障承包農戶的土地承包權，促進土地資源的優化配置。農村土地産權主要包括所有權和用益物權兩個方面，作為土地所用權主體的農村集體經濟組織，其概念自20世紀80年代土地制度改革之後便逐漸被弱化，現有的《土地管理法》等法律法規對其只給出一個籠統概念，均沒有對其進行詳細的闡述。因此，産權關係的模糊容易導致對農民承包權的侵害，這也是在土地流轉前期農民積極性不高的原因之一。“三權分置”政策的頒布，穩定了農民的土地承包權，能夠提高農民進行土地流轉的積極性，從而為農業的適度規模化經營打下了良好的基礎，對於土地利用率、農業勞動生産率的提高具有重要的意義。

完善承包地“三權分置”制度有利於保護經營主體的土地經營權，提高其從事農業活動的積極性。在明確提出“三權分置”之前，農業經營主體的權利並沒有得到完全保障。“三權分置”政策明確規定，在依法保障集體所有權和農戶承包權的基礎上，平等保護經營主體的合法經營權，並保障經營主體穩定的經營預期。該規定對於發展種植大戶、家庭農場、農村經濟合作社等多種新型經營主體具有積極的意義。首先，穩定的經營權減少了經營主體投資農業活動時的顧慮，經營主體在進行農業活動時敢於加大各項配套設施的投入，從而促進農業發展方式的升級與農業生産效率的提高；其次，經營權的可抵押性能夠為經營主體發展農業引入所需資本，從而間接穩定經營主體的農業生産活動，進而促進農業生産“投入—收益—投入”的良性循環。

“三權分置”制度的穩步推進，無疑將促進農業經濟效率的提高。未來繼續推進完善承包地“三權分置”制度，必須對現實操作中出現的一些亟待解決的問題做出回答和應對，要在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。

一是進一步明晰農村集體所有權的概念。雖然我國法律對集體經濟組織的權利進行了描述，我國《物權法》《土地管理法》等法律法規規定由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權，但並沒有明確集體經濟組織的主體概念，如集體經濟組織的組織形式、市場地位等。農村集體所有權主體概念的模糊，使大部分地方將村民委員會等同於農村集體經濟組織。同時，集體經濟組織沒有一個明確的市場地位，也不利於其從事正常的市場經濟活動。為此，必須進一步明晰農村集體所有權的概念，規定其具體的組織形式、規範章程、合法的法人主體地位等，使農村集體所有權的概念更為具體化。

二是要協調承包農戶與經營主體間的利益。我國《農村土地承包法》規定，農民對承包土地享有的土地承包權包括佔有權、處分權等用益物權，但是對於承包權與經營權分離後各自的權能劃分，相關的法律法規還沒有形成統一的認識，其中，分離後的經營權是作為物權還是債權尚存在爭議。筆者認為，在實踐操作中要切實維護承包農戶與經營主體間的利益平衡，主要體現在承包權與經營權分離後各自的權能劃分方面。權能劃分的模糊化會影響農業生産的經濟效率，因此，承包權與經營權權能的劃分一方面要考慮土地對於承包農戶的收益和社會保障功能，另一方面也要考慮土地為經營主體帶來的收益及農業生産方式的優化功能。要將兩個方面綜合考慮，充分協調承包者與經營者之間的利益關係。

三是必須進一步規範農村土地流轉過程以保障農村土地用途的規範性與科學性。農村土地在流轉過程中，工商資本的過多進入會造成糧食種植面積縮減、農地非農用等一系列風險。資本的逐利性以及糧食作物的低成本利潤率會導致資本進入土地市場之後，將耕地用於非糧食作物的種植或者農地非農用，從而降低我國農業的自給自足程度，損害農民的利益。為此，必須保障農村土地用途的規範性與科學性。在放活農村土地經營權後，國家應當制定相應的法律法規，限制農村土地用途以保證農地農用，同時，農業相關部門應當制定科學的農村土地種植標準，避免出現非科學化大規模種植的情況。最後，農業的多種形式經營應當建立在家庭聯産承包責任制的基礎上，以保證農業的可持續發展與現代化進程。（作者：鄭忠良，係中國農業大學經濟管理學院副教授）