建立和完善生態保護紅線制度

黨的十九大報告要求，完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。中共中央、國務院印發的《關於全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出，到2020年，全面完成全國生態保護紅線劃定、勘界定標，形成生態保護紅線全國“一張圖”，實現一條紅線管控重要生態空間。習近平總書記指出，要加快劃定並嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線三條紅線。“在生態保護紅線方面，要建立嚴格的管控體系，實現一條紅線管控重要生態空間，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變”。

目前，我國各地已經展開對生態保護紅線的劃定工作，京津冀、長江經濟帶省區市和寧夏等15個省區市的生態保護紅線已經劃定，計劃到2020年全面完成全國生態保護紅線劃定、勘界定標。與此同時，由於我國缺乏關於生態保護紅線制度的全國性法律法規，現行法律中對生態保護紅線制度的規定較為抽象，使得實施生態保護紅線制度仍然存在一定障礙。目前，我國部分地區已經開始對生態保護紅線進行立法方面的探索，但由於缺少全國性法律的指導依據，各地在探索過程中容易出現生態保護紅線制度內容存在不同或衝突的問題。此外，我國生態保護紅線制度還存在與相關制度銜接的問題。因此，要實現加快劃定並嚴守生態保護紅線的目標，必須建立和完善生態保護紅線制度。

其一，推動生態保護紅線有關立法。應當建立健全關於生態保護紅線的法律法規體系。具體來説，目前我國生態保護紅線的管理制度多以政策性文件的形式存在，少數存在於法律中的規定也多是抽象且原則性的內容，難以被具體操作。而根據生態保護紅線自身涉及範圍廣以及一條紅線貫穿全國的特點，我們應該通過法律規定將中央和地方結合起來加強對生態保護紅線的管理，並且，除了要制定生態保護紅線制度的綜合性法律法規外，也要探索制定單行法，兩者相互結合才能更好地對生態保護紅線進行管理。

其二，建立健全生態保護紅線審批程序。生態保護紅線的劃定審批是嚴守生態保護紅線的一個重要程序。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》中的規定，生態保護紅線的劃定審批制度是指，由各省（自治區、直轄市）組織專門的力量，制定生態保護紅線的劃定方案，然後將方案交由環境保護部（生態環境部）和國家發展改革委會同有關部門進行審核，報國務院批准後由各省（自治區、直轄市）政府發佈實施。然而，由於《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》屬於規範性文件，各地在生態保護紅線的劃定方面仍存在審批程序和嚴格程度各異的情況。為解決這一問題，應該在全國性的法律法規中體現專門的生態保護紅線劃定審批程序，使得我國生態保護紅線劃定審批程序的實施可以得到統一，各地可以通過統一的程序和標準來確定紅線區域。同時，由於生態保護紅線的面積可能會逐漸增加，因此，制定統一的紅線劃定審批制度也為日後新增的紅線確立了劃定審批標準和程序，以此來保障形成生態保護紅線全國“一張圖”。

其三，健全生態保護紅線的調整程序。在生態保護紅線劃定後，原則上不能隨意調整用途和範圍，但是如果因為涉及重大的民生保障項目或者國家戰略所需而需要調整的，則可以在不影響主體功能定位的前提下對紅線邊界進行調整。根據《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》中的規定，生態保護紅線劃定後，只能增加，不能減少，因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，由省級政府組織論證，提出調整方案，經環境保護部（生態環境部）、國家發展改革委會同有關部門提出審核意見後，報國務院批准。通過健全國家統一的生態保護紅線調整程序，嚴格執行生態保護紅線調整制度，禁止出現一些地方為了本地利益，對紅線進行不合理調整或進行非法“瘦身”的行為。

其四，建立統一的生態保護紅線準入標準。根據《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》中的規定，應該對生態保護紅線實行嚴格管控，即生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理；而根據我國《全國主體功能區規劃》中的規定，禁止開發是指禁止進行工業化城鎮化開發。因此，禁止開發區域並不是完全禁止利用，而是禁止不符合生態保護紅線主體功能定位的建設和開發，也就是説，生態保護紅線區內應該允許不違背和不破壞生態保護紅線主體功能的利用行為，以此來實現生態與經濟共同發展的局面；同時，由於我國生態保護紅線所劃定的保護區域又多集中于我國較為貧困和落後的區域，完全禁止利用也可能不利於各地方的脫貧等工作。但是，由於生態保護紅線的本質是國家生態安全保護的底線和生命線，如果允許在生態保護紅線區域內進行開發和利用的行為，又似與紅線本質上的保護特徵相違背。為解決這些矛盾和衝突，應該加快建立國家統一的紅線準入機制，否則就會出現各個地方紅線準入和管理標準不一的問題，導致紅線的底線性質被突破，難以真正實現對重點生態功能區和生態環境敏感脆弱區的保護。

其五，處理好生態保護紅線制度與相關制度之間的協調與銜接。由於生態保護紅線所劃定的範圍較廣，既包括已經劃定並有相關法規對其進行管理的禁止開發區，也包括尚未劃定且沒有專門立法對其進行管理的重點生態功能區、生態環境敏感脆弱區，因此容易與管理該範圍的其他法律法規在內容上發生重疊。如果不處理好這些相關法律之間的關係，生態保護紅線的立法也就容易出現與相關法律及制度“撞車”的現象，即不同的法律對同一個區域或行為有著不同或者相互衝突的管理規定。因此，應該梳理清楚生態保護紅線制度與相關制度之間的關係，對生態保護紅線制度與相關制度的管理邊界進行界定，協調和處理好各個制度之間的關係。（作者：王燦發 王哲，分別係中國政法大學教授、博士生）