自然資源資産産權制度改革全面推開

擁有“私人海島”不再是夢
——自然資源資産産權制度改革全面推開

● 山、水、湖、田、林、草等自然資源上各項産權相互獨立，沒有形成有機整體

● 自然資源産權模糊，開發利用收益與保護修復責任不對等，導致破壞性開發

● 産權清晰後，有利於自然資源整體保護和集約利用

日前，中辦、國辦印發《關於統籌推進自然資源資産産權制度改革的指導意見》（以下簡稱《意見》）。有關專家表示，自然資源與我們每一個人密切相關，産權是一個國家最基本最重要的制度之一。自然資源資産産權制度改革，對完善社會主義市場經濟體制、維護社會穩定和公平正義、建設美麗中國具有重要意義。

解決權責不清問題

目前，我國自然資源從所有權角度來説，分為國家所有和集體所有，是二元所有格局。客觀地説，改革開放以來，我國自然資源資産産權制度逐步建立，形成了所有權和使用權分離的産權制度，在促進自然資源節約集約利用和有效保護方面發揮了積極作用。

但是，這些自然資源分屬於不同部門管理，帶來的一個嚴重問題是，各類自然資源産權制度服務於行政管理需要，山、水、湖、田、林、草等自然資源上各項産權相互獨立，沒有形成有機整體。

分屬不同部門的一個後果是家底不清，尤其是一些邊緣交叉領域，究竟有多少自然資源，常是一筆糊塗賬。

資産究竟是屬於誰的，由誰來管理？産權不明晰會帶來一系列嚴重後果。

中國人民大學教授嚴金明表示，産權制度尤其是産權的確權，是自然資源管理的核心基礎。産權不清，要做好管理就成了一句空話。

目前來看，所有者不到位，權責不清、權益不落實、監管保護制度不健全等問題是近年來産權糾紛多發、資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化嚴重的重要原因。

中國農業大學土地科學與技術學院教授朱道林表示，自然資源産權制度建設未得到有效重視，自然資源産權模糊、家底不清，開發利用的收益與保護修復責任不對等，導致破壞性開發，濫採濫用等現象突出。

為此，黨的十八屆三中全會《決定》提出，要健全自然資源資産産權制度。中央印發的《生態文明體制改革總體方案》更是把健全自然資源資産産權制度列為生態文明體制改革八項任務之首。

去年，我國機構改革中首個亮相的部委是自然資源部。其組建的緣由，就是統籌山水林田湖草系統治理，統一行使全民所有自然資源資産所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題。

現在，在所有自然資源統管的基礎上，統籌推進自然資源資産産權制度改革，正當其時。

明晰産權是基礎

朱道林表示，自然資源作為自然産物，其産權歸屬與人類勞動産品、交換産品往往存在區別，其産權主體並不具備取得清晰性，加之在土地等自然資源公有制體系下，産權體系全面梳理與構建是改革所要解決的首要問題。

為此，《意見》提出，推動自然資源資産所有權與使用權分離，加快構建分類科學的自然資源資産産權體系，處理好所有權和使用權的關係，創新自然資源資産全民所有權和集體所有權的實現形式。

嚴金明表示，健全自然資源資産産權體系，是此次改革的重點，以解決自然資源資産權利交叉重疊、缺位遺漏及權能不完善等問題。

具體而言，在土地方面，將落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。

《意見》提出，要加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用。嚴金明表示，長期以來，我國對土地主要是二維空間利用，但現在城市中心已經寸土寸金，不能再像以往那樣大手大腳建設，須從空間上拓展，向地下拓展。

在礦産方面，探索研究油氣探採合一權利制度，加強探礦權、採礦權授予與相關規劃的銜接，依據不同勘查階段地質工作規律，合理延長探礦權有效期及延續、保留期限，根據礦産資源儲量規模，分類設定採礦權有效期及延續期限，依法明確採礦權抵押權能，完善探礦權、採礦權與土地使用權銜接機制。

在海洋方面，探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價出資（入股）等權能，構建無居民海島産權體系，試點探索無居民海島使用權轉讓、出租等權能。

這意味著，未來如果你想擁有一座海島，已經不再是一個夢了。

自然資源部綜合司有關負責人表示，此次改革的另一個關鍵是明確了自然資源資産産權主體。此舉是針對自然資源資産産權主體規定不明確、自然資源資産所有者主體不到位、所有者權益不落實、因産權主體不清造成“公地悲劇”、收益分配機制不合理等問題。

《意見》提出，研究建立國務院自然資源主管部門行使全民所有自然資源資産所有權的資源清單和管理體制。探索建立委託省級和市（地）級政府代理行使自然資源資産所有權的資源清單和監督管理制度。完善全民所有自然資源資産收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構。

同時，將推進農村集體所有的自然資源資産所有權確權，依法落實農村集體經濟組織特別法人地位，明確農村集體所有自然資源資産由農村集體經濟組織代表集體行使所有權，增強對農村集體所有自然資源資産管理和經營能力，農村集體經濟組織成員對自然資源資産享有合法權益。

擴大競爭性出讓

首先，要理順産權關係，摸清家底。上述負責人表示，長期以來，由於自然資源分部門管理、對各類自然資源的定義、分類、調查評價標準、週期不同等原因，導致部分自然資源底數不清，甚至交叉統計。

針對上述問題，《意見》提出統一自然資源分類標準、統一自然資源調查監測評價制度、統一組織實施全國自然資源調查。

嚴金明表示，産權制度，尤其是産權確權是自然資源管理的基礎。

為此，《意見》提出，將全民所有自然資源資産所有權代表行使主體登記為國務院自然資源主管部門，逐步實現自然資源確權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類自然資源資産的産權主體，劃清各類自然資源資産所有權、使用權的邊界。

産權清晰後，有利於自然資源整體保護和集約利用。朱道林表示，《意見》出臺有利於強化整體保護與系統修復，自然資源要素與人類行為共同構成生命共同體系，各自然要素之間具有密切的有機關係，必須實施整體保護與系統修復。

同時，針對自然資源資産價格形成機制不健全、市場配置資源的決定性作用難以充分發揮、部分自然資源資産有償使用制度不健全、自然資源資産市場流轉不順暢等問題，《意見》提出既要通過完善價格形成機制，擴大競爭性出讓，發揮市場配置資源的決定性作用，又要通過總量和強度控制，更好發揮政府管控作用。

此外，針對自然資源資産産權監管制度不完善，自然資源資産管理考核評價體系缺失、社會監督作用不足等問題，《意見》提出，建立科學合理的自然資源資産管理考核評價體系，開展領導幹部自然資源資産離任審計，落實完善黨政領導幹部自然資源資産損害責任追究制度。

朱道林表示，改革也存在不少難點，一是不同類型自然資源具有不同的屬性和特徵，而且作為自然資源，土地資源與礦産、水、森林、草原、海洋等之間既具有密不可分的聯絡，又有本質的區別，如何將統籌推進與分類對待有機結合，將面臨困難。

此外，如何整體構建自然資源的權、責、利關係是改革成功與否的關鍵，只有將産權主體明晰與集約可持續開發、整體保護與修復責任密切關聯，並建立整體的、具有嚴格法律地位的規劃管制制度，才能為統籌推動自然資源可持續利用、保護、修復奠定制度基礎。（記者 黃曉芳）