專家詳解地方預算績效管理改革——確保財政資金用在刀刃上

中央財政已經初步構建起以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，部分地方也結合實際作出有益探索，基本形成了績效目標設定、支出責任評價和結果運用三位一體的全過程績效管理。各地要注重發揮預算績效管理約束有力的功效，推動各級政府有效地配置資源，切實提高財政資金産出效率——

在大規模減稅降費、政府過緊日子的背景下，如何提高財政資金使用效益受到關注。日前，由中國財政科學研究院、中國財政學會績效管理研究專業委員會組織撰寫的《中國財政績效報告（2019）——地方經驗》正式發佈。各地採取了哪些創新實踐落實“花錢必問效”？當前我國預算績效管理還面臨哪些挑戰，該如何應對？經濟日報記者就此採訪了該研究報告課題組專家。

“北上廣”樣板

15年前，對一筆4.2億元的民營科技園建設專項資金進行績效評價，讓廣東一舉成為地方預算績效管理改革的破冰之地。

“這背後既有當時‘非典’疫情帶來財政資金壓力的直接原因，更有在長期良好財政資金條件下對分配科學化有更高追求的深層次原因。”中國財政科學研究院政府績效研究中心主任王澤彩告訴記者。

務實和創新，是廣東省預算績效管理改革的鮮明特色。績效評價不是自説自話，而是需要一套科學規範的指標來衡量，而這也一直是預算績效管理改革的一大難點。廣東省財政廳沒怵這個難題，他們用了1年多時間研究出爐了長達480頁的《廣東省財政預算績效指標庫》，收錄20個行業大類、52個子類、277個資金用途、2589個績效指標，為全省各部門全面實施預算績效管理打造了一本實用“指標大百科”。

該創新之舉實現了績效指標從財政部門自建自用向各級各部門共建共享轉變，有效解決了部門不清楚如何填報績效指標導致績效目標無法做實的問題，讓預算績效評價更加規範和便捷。

比如，2018年列入廣東省級績效重點評價的“省級促進就業創業發展專項資金”，第三方機構開展績效評價時，可以直接在廣東績效指標庫第4類“社會保障與就業類指標”的“資金用途”中，檢索“就業創業”，就能直接取出16個個性化績效指標，並可以參照績效指標庫中的標準值與歷史值對專項資金産生的效益進行衡量。

事前績效評估是北京市的一大特色。在重點項目啟動之前，北京市充分利用專家、第三方機構、人大代表、政協委員等獨立、客觀、專業的特點，合力評估項目“有沒有必要做”“能不能做好”“預算實不實”“能不能産生預算效果”等方面，來決定財政資金到底該不該給，怎麼把錢用在刀刃上。

上海市閔行區則十分注重“以結果為導向”，將績效評價結果與預算指標挂鉤，列入各單位行政效能考核指標。考核結果會向區政府、區人大報告，並結合等級換算成相應分值上報區行政效能考核辦納入部門年度考核中。

中國財政科學研究院副院長白景明告訴記者，“廣東、上海、北京在預算績效管理改革方面的探索，啟發我們思考很多問題：一是政府財力規模越大越要加強管理；二是預算績效管理在我國推進不僅可行，而且有效；三是必須繼續深化預算績效改革”。

借第三方之力

如何發揮第三方機構在預算績效管理中的作用，也是改革的一個重要發力點。

“當前第三方評價專業機構已發展至8600余家，成為一支可以與財務審計和資産評估等相當的行業。單一依靠政府主導的財政支出績效評價勢必會引起爭議，而第三方機構不參與預算的編制和執行，在評價過程中能夠更加客觀公正，提高評價的公信力。”王澤彩認為。

據相關統計，自2011年廣東省財政廳嘗試委託第三方機構開展預算支出績效評價以來，重點評價項目已從試點階段的4個擴大到2017年的200個。這7年裏，由第三方機構實施的重點評價項目累計494個，涉及財政資金8249億元。

為了讓第三方機構評價更規範，廣東還制定了《財政資金使用績效引入第三方評價實施方案》，對評價範圍、工作程序、工作要求、職責分工和進度安排進行明確，同時配套出臺第三方評價的監督和考核制度、被評價對象意見反饋制度等一系列的規定及業務規範。

近年來，各地在引入第三方機構進行績效評價上不斷取得突破。今年年初，由湖北黃岡市財政局委託的第三方績效評價工作組前往黃岡市水利局，就黃岡市水利局2017年部門預算整體支出開展績效評價，這也是黃岡市首次將第三方評價機制引入政府部門績效評價。

2016年以來，浙江省金華市人大常委會每年聘請第三方機構開展財政支出評價，評價範圍持續擴大。據統計，2016年至2018年，共開展財政支出第三方評價10項，涉及資金16.35億元。比如，2018年上半年，金華市人大聘請第三方機構對居家養老服務機構項目進行績效評價。結果顯示，有41家機構運行不正常或關停，未能達到預期“全覆蓋”目標。相關部門接到第三方報告和人大審議意見後，立即進行整改規範，到2018年11月底，41家機構全部整改完畢，恢復正常運行。

“考慮到第三方評價的專業素質與評估立場等直接決定著績效評價結果的客觀性、公正性與科學性，因此有必要對第三方評價機構的選取機制與委託機制進行有效管理，並對專家的信譽、質量、能力等進行認真評估，為第三方評價的有效推廣建立一定的制度保障條件。同時，應持續加強對第三方評價機構的培訓，使之成為預算績效管理能力建設的有效補充。”王澤彩建議。

任重而道遠

“黨的十八大以來，財政部積極深化預算績效管理改革，中央財政已經初步構建起以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，部分地方也結合實際作出有益探索，基本形成了績效目標設定、支出責任評價和結果運用三位一體的全過程績效管理。”白景明表示。

雖然各地積極實踐取得了不小成效，但全面實施預算績效管理依然面臨諸多挑戰。專家指出，當前，績效管理在各級財政的推廣不均衡，中央和大部分省級一般公共預算中的項目支出實施了績效管理，而佔80%的一般公共預算支出、80%的政府性基金支出和90%的社會保險基金支出的市、縣、鄉三級財政，在預算績效管理的廣度和深度上仍有待進一步加強。

“當前，預算績效評價標準體系尚不健全，評價指標不能覆蓋所有預算資金，評價指標和評價內容在一定程度上存在脫節現象，亟需建立行業標準庫，明確技術標準。同時，評價工作固化于填報報表和編制報告，弱化了單位自我糾偏的功能；評價重投入和過程評價，輕結果評價，評價結果與預算挂鉤並實施責任追究的機制尚沒有確立；等等。”王澤彩認為。

針對這些問題，課題組專家提出了完善財政績效評價框架體系，探索引進社會第三方機構技術和服務，研究績效評價成果應用的可行性對策，加快培育和發展預算績效管理專業人才隊伍，統一規範預算績效管理信息系統建設等多方面建議。

“要運用大數據、雲計算、人工智慧等技術，建立預算績效檔案管理信息平臺，加強預算績效目標和標準體系建設，打造全國統一的標準‘度量衡’。”王澤彩建議，同時，要全面促進預算績效評價報告公開，搭建社會公眾參與績效管理的途徑和平臺。

白景明説：“各地在改革中要注重發揮預算績效管理約束有力的功效，推動各級政府有效地配置資源，切實提高財政資金産出效率。總之，深化預算績效管理改革任重道遠。”（記者 董碧娟）