加快構建草原生態補償法律制度

黨的十八大以來，習近平總書記反復強調要高度重視和正確處理生態文明建設問題。在全國生態環境保護大會上，他概括提出了新時代推進生態文明建設必須堅持的六項重要原則，強調“山水林田湖草是生命共同體，要統籌兼顧、整體施策、多措並舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設”，“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。我國草原面積佔國土總面積的41.7％，是面積最大的陸地生態系統。草原生態保護是生態文明建設的重要組成部分，沒有草原生態的安全就沒有國家的生態安全。

近年來，我國草原生態保護力度不斷加大，多元化的橫向生態補償機制日益完善。2011年和2016年，我國先後啟動了兩輪為期5年的草原生態保護補助獎勵機制，主要用於草原禁牧補助、草蓄平衡獎勵等，推動了草原生態建設，提升了牧民的草原保護意識。但毋庸諱言，現階段我國草原生態保護措施主要以政策形式為主，缺乏健全完善的法律制度作為保障，特別是草原生態補償法律制度不完善，在很大程度上影響了草原生態保護的實際效益。我們應堅持“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的重要原則，加快構建科學合理的草原生態補償法律制度。

目前我國草原生態補償法律制度存在的問題主要有：沒有國家層面的專項草原生態補償法律。當前，大規模的草原生態補償實踐已進行到第二個五年計劃中期，平均每年投資百億元以上，涉及內蒙古、新疆、西藏、雲南、四川等13個主要草原牧區省（區），實踐表明，如此龐大的生態保護工程缺乏專項法律來規範和指引，其效果易打折扣。現有相關立法缺乏操作性。草原法對草原生態補償作出了3個條文的規定，但有關草原生態補償的概念、補償權利義務、法律責任等均未提及，關於補償主體與客體、補償標準等核心要素亦無明確規定。此外，農業法和土地管理法中也有草原生態補償的相關規定，但一般只有1個宣示性條文。目前，我國草原生態補償實踐的操作依據主要是兩個指導意見，即原農業部和財政部聯合頒布的《2011年草原生態保護補助獎勵機制政策實施指導意見》和《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見（2016-2020年）》，這兩個指導意見對禁牧、草畜平衡等作了金額測算標準的規定，同時對工作措施和組織管理予以明確，但由於這兩個指導意見屬於部門規章，法律位階低，約束力較差，且無法規定法律責任，使得義務與責任有可能落空。

針對上述問題，結合我國草原生態治理的實踐經驗，筆者認為，應從以下方面構建草原生態補償法律制度。

實現高位階的立法保護。草原生態補償欲取得成效，必須由高位階的法律取代部門規章等低位階立法。具體而言，應在我國憲法中明確生態補償的基本內涵，在環境保護法中對生態補償作出具體規定、對草原生態補償作出概括性規定，使草原生態補償的實踐具有上位法的依據。關於草原生態補償立法方式可以有如下幾種選擇：制定專項法律；制定一般的生態補償法律；修改草原法，將草原生態補償的內容補充其中。相較而言，最後一種方式最具有現實操作性。

科學合理地設計立法內容。關於補償主體與客體。補償主體是義務的承擔者，是指在草原生態補償實踐中因自身行為而承擔義務的自然人、法人和其他組織，此處的“行為”可以是行為人開發利用草原生態環境和草地資源而損害了生態系統，或者是從草原資源中獲取了額外的利益。補償客體是補償所要保護的對象，即草原生態系統。在此還有一個受償主體，即通常所説的補償對象，就是因為自身利益受到損害或是因自身的行為對草原生態環境施加了積極因素或具有促進意義，而被國家所認可的主體。關於補償標準。在經濟價值測定方面，建議由目前的直接成本計算法改為機會成本計算法，禁牧補償標準應當在現行標準基礎上適當提高，而草畜平衡補償標準則應當按照減畜程度的不同分若干等級進行差別化處理。在經濟價值之外，可以參照自然科學領域生態系統服務價值的研究成果，設立增益性的補償標準。此外，我國草原生態補償標準還應在時間維度、空間維度、存在介入因素時、與佔有草原面積對應關係等四個方面進行動態調整。關於補償方式。需要改變以資金為主的單一方式，將産業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等納入補償方式的範圍，並明確規定受償主體有權自行決定接受補償的方式。

明確具體地規定法律責任。法律之所以具有威懾力與強制力，能夠確保規則兌現，關鍵在於法律責任規範作用的發揮。必須在立法中明確規定草原生態補償法律責任規範條款，以確保草原生態補償法律制度的貫徹落實與草原法制自身構造的完整。在此，主要涉及行政責任與刑事責任。如果受償主體不履行禁牧或草畜平衡等義務，沒有造成嚴重後果的，可依照草原法第65條的行政處罰規範處理；造成嚴重後果的，應認定為草原法第65條非法使用草原罪，適用刑法第342條非法佔用農用地罪處罰。至於監管人員在草原生態補償中玩忽職守或濫用職權，不依法履行監督管理職責的行為，應依法予以行政處分；針對造成嚴重後果，構成犯罪的情形，建議在刑法第408條環境監管失職罪增設第二款，即草原監管失職罪，適用刑法第408條處罰。（東北師範大學政法學院教授，吉林良智律師事務所律師 劉曉莉、張嘉良）