《自然資源部關於探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》政策解讀

近日，自然資源部印發《關於探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》出臺基於怎樣的背景？有哪些政策創新和突破？地方推進有關工作要注意哪些問題？對此，自然資源部國土空間生態修復司負責人進行了解讀。

“出臺《意見》，是我部貫徹落實習近平總書記在民營企業座談會上重要講話精神的一項舉措。同時，也是切實履行我部‘兩統一’職責，通過自然資源政策激勵，吸引社會各方投入，探索推行市場化運作、科學化治理的礦山生態修復模式，實現生態效益、社會效益和經濟效益相統一。”該負責人開宗明義。

《意見》出臺背景

大量欠賬前，財政資金盃水車薪

我國礦山生態修復歷史欠賬多、問題積累多、現實矛盾多，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問題。據遙感調查監測數據，截止2018年底，全國礦山開採佔用損毀土地約5400多萬畝。其中，正在開採的礦山佔用損毀土地約 2000多萬畝，歷史遺留礦山佔用損毀約3400多萬畝。

目前，從中央到地方各級財政投入不足，市場化機制尚未完全建立，缺乏激勵社會資本投入的有效政策，資金問題已成為礦山生態修復的制約瓶頸。與此同時，一些大型礦山企業面臨存量建設用地無法盤活、新增建設用地獲取難等問題。“近年來，一些地方積極探索礦山修復多元化資金籌措方式，取得了不少成功經驗。但總體看，仍存在激勵政策不明晰、支持力度不夠、可操作性不強等問題。”該負責人介紹。

黨的十九大提出“構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，《關於統籌推進自然資源資産産權制度改革的指導意見》提出“按照誰修復、誰受益原則，通過賦予一定期限的自然資源資産使用權等産權安排，激勵社會投資主體從事生態保護修復”。

該負責人表示，《意見》將礦山生態功能修復和後續資源開發利用、産業發展統籌考慮，明確了一系列激勵政策。這些政策面向包括民營企業在內的各類社會投資主體，大力動員全社會力量，加入國土空間生態保護修復的大軍中來。

《意見》主要內容之一

據實核定礦區土地利用現狀地類

在我國一些礦區，尤其是地下水位較高的平原礦區，如山東濟寧、安徽淮北等地，地下採礦導致地表塌陷積水可達十多米，許多土地已無法恢復原用途。

本著尊重歷史、實事求是原則，《意見》提出，已有的因採礦塌陷無法恢復原用途的農用地可據實核定。

“據實核定礦區土地利用現狀、權屬、合法性，是因地制宜開展生態修復和綜合利用的前提和基礎。”該負責人表示，首先還是堅持耕地保護優先理念。一方面，要強化礦山企業生態保護修復責任，最大限度避免造成新的土地破壞、特別是耕地破壞；另一方面，要嚴格認定標準和審批程序，對已有因採礦塌陷確實無法恢復原用途的農用地，經省級自然資源主管部門會同相關部門組織核實並徵得土地權利人同意，報自然資源部核定後，可以變更為其他農用地或未利用地，涉及耕地的據實統籌進行核減，其中涉及永久基本農田的按規定進行調整補劃，並納入國土空間規劃。《意見》強調，耕地核減不免除造成塌陷責任人的法定應盡義務。

《意見》主要內容之二

鼓勵礦山土地綜合修複利用

“通過賦予土地使用權等激勵政策，鼓勵礦山土地綜合修複利用，是政策措施含金量所在。”該負責人指出，

《意見》明確，對歷史遺留礦山廢棄國有建設用地，可通過賦予礦山生態修復投資主體後續土地使用權的方式，激勵社會資本投入。一是在符合國土空間規劃前提下，修復後擬改為經營性建設用地的可採取兩種實施模式：第一種是由地方政府整體修復後，進行土地前期開發，以公開競爭方式分宗確定土地使用權人；第二種是將礦山生態修復方案、土地出讓方案一併通過公開競爭方式確定同一修復主體和土地使用權人，並分別簽訂生態修復協議與土地出讓合同。二是修復後擬作為農用地的，可由市、縣人民政府或其授權部門以協議形式確定修復主體，簽訂國有農用地承包經營合同，從事種植業、林業、畜牧業或漁業生産。

《意見》還明確，依據新修訂的《土地管理法》中集體經營性建設用地入市的有關規定，對歷史遺留礦山廢棄土地中的集體建設用地，集體經濟組織可自行投入修復也可吸引社會資本參與。修復後國土空間規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可出讓、出租用於發展相關産業。

《意見》提出，各地依據國土空間規劃在礦山修復後的土地上發展旅遊産業，建設觀光臺、棧道等非永久性附屬設施，在不佔用基本農田以及不破壞生態環境、自然景觀和不影響地質安全的前提下，其用地可不徵收（收回）、不轉用，按現用途管理。

為降低社會投資主體利用礦區修復后土地發展相關産業前期的用地成本，《意見》提出可按有關規定採取劃撥、出讓、租賃等方式提供土地使用權，可採取彈性年期出讓、長期租賃、先租後讓、租讓結合的差別化土地供應方式。

《意見》主要內容之三

礦山存量建設用地修復後的騰退指標可以流轉使用

為盤活礦山存量建設用地，《意見》明確了激勵政策。

一是正在開採礦山將依法取得的存量建設用地和歷史遺留礦山廢棄建設用地修復為耕地的，經驗收合格後，可參照城鄉建設用地增減挂鉤政策，騰退的建設用地指標可在省域範圍內流轉使用。

二是正在開採礦山將依法取得的存量建設用地修復為耕地及園地、林地、草地等其他農用地的，經驗收合格後，騰退的建設用地指標可用於本企業在省域範圍內新採礦活動佔用同地類的農用地。該負責人介紹，這麼做的主要原因，一方面是新建礦山用地量大，本地區新增建設用地規劃和計劃、新補充耕地能力都難以滿足採礦用地需求；另一方面是採礦活動可能跨縣級行政區，需要在省級行政區範圍內統籌“減少存量建設用地”與“新增建設用地”。

三是允許礦山企業對依法取得的建設用地進行修復後發展相關産業。《意見》規定在符合國土空間規劃和土壤環境質量要求、不改變土地使用權人的前提下，經依法批准並按市場價補繳土地出讓價款後，礦山企業可將依法取得的國有建設用地修復後用於商業、服務業等經營性用途。

《意見》主要內容之四

歷史遺留露天開採類礦山修復工程，可合理利用廢棄土石料

一些歷史遺留露天開採類礦山在原地遺留有廢棄土石料，因實施必要的修復工程也會新産生部分土石料。由地方政府組織合理利用這些廢棄土石料，既是開展礦山生態修復的需要，又能增加收益加大對生態修復的投入，達到收益反哺修復的目的。

《意見》規定，對由地方政府組織實施的歷史遺留露天開採類礦山的修復，因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程新産生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用於本修復工程。確有剩餘的，可由縣級人民政府納入公共資源交易平臺進行銷售，銷售收益全部用於本地區生態修復，涉及社會投資主體承擔修復工程的，保障其合理收益。同時，在操作層面作出規定要求。

有關監管要求

強化監督和管控，杜絕污染和違法違規問題發生

“好事要辦好。《意見》給出這麼多途徑，就是要釋放自然資源政策紅利，把國土空間生態保護修復的要求和任務落到實處，既要給予政策激勵，又要強調嚴格管理，堅決防止各類違法違規問題的發生。”該負責人指出，重點是加強對礦山修復形成的耕地及其他農用地質量的監管和加強涉及廢棄土石料處置項目的監管。

該負責人還明確，《意見》政策性很強，涉及空間規劃、用途管制、耕地保護、資源利用、權益處置等內容，是在總結各地工作基礎上的探索創新。由於各地情況差別很大，需要按照《意見》規定，結合實際，因地制宜制定實施辦法，明確具體要求和操作程序，確保各項政策措施能夠準確落地。部將加強工作督導，對政策實施情況進行評估，發現問題及時糾正。