論加強政府信息資源的管理

當代信息革命迅猛發展，越來越凸顯了政府信息公開在國家治理中的重要作用。2019年4月15日，施行11年的《中華人民共和國政府信息公開條例》首次修訂。新條例以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，回應新時代國家治理對於政府信息公開的新要求，圍繞加強政務信息管理、強化信息技術運用、優化配套制度體系、劃定公開範圍界限、理順公開與保密關係等，做出一系列全新制度安排。為進一步宣傳解讀新條例的新理念新制度，更好推動貫徹實施，本欄目特約組稿7篇：上海、浙江和江蘇等地的有關單位介紹了貫徹新條例的一些新做法；最高人民法院、司法部、國辦信息公開辦、國家保密局等單位的有關同志探討了新條例對於行政訴訟、行政復議、保密工作等的重要影響，也包括對新冠肺炎疫情重大突發事件中加強信息公開與輿論引導有效結合的思考建議。

論加強政府信息資源的管理
錢焰青 彭傳德

2019年4月，《政府信息公開條例》進行了修訂，其中第八條為新規定，要求各級人民政府加強政府信息資源的規範化、標準化、信息化管理，加強互聯網政府信息公開平臺建設，推進政府信息公開平臺與政務服務平臺融合，提高政府信息公開在線辦理水平。行政規範性文件（以下簡稱規範性文件）直接涉及相對人權利義務，是最為核心的政府信息資源之一，做好規範性文件的管理及公開工作，發揮政府信息資源對人民群眾生産、生活和經濟活動的服務作用，具有非常重要的意義。筆者試以上海規範性文件為例，對加強政府信息資源的規範化、標準化、信息化管理相關內容進行討論，求教于業內同仁。

一、做好規範性文件管理及公開工作的重要性

（一）是政府加強自身建設的需要

中共中央十八屆四中全會作出的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確規定，要向社會全面公開政府職能、法律依據、管理流程等事項。涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規範性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公佈。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》要求全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則。創新政務公開方式，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設，提高政務公開信息化、集中化水平。公開透明是法治政府的基本特徵。全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，對於發展社會主義民主政治，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。因此，做好規範性文件的管理、公開，是落實黨中央和國務院推進法治政府建設的要求，是加強政府自身建設的需要。

（二）是優化營商環境的需要

良好的營商環境是一個國家或地區經濟軟實力和綜合競爭力的重要體現。“政務公開在營商環境中處於基礎性重要地位。世界貿易組織將透明度原則作為其制度性安排的總則性內容，突出體現了其基礎性地位。”〔1〕我國“十三五”規劃綱要中提出，營商環境包括公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、公正透明的法律政策環境和開放包容的人文環境四個方面。公正透明的法律政策環境的基礎就是法律及政策文件是公開的，可預期的。政府機關制定的規範性文件，一般都較為具體，很多條款直接與經濟活動有關，有些對市場活動影響很大。規範性文件的公開有利於讓市場主體掌握更全面更充分的信息，並在此基礎上進行綜合研判與科學決策。進而言之，規範性文件等政府信息資源的公開可以促進後續對數據的商業開發，從而有效提升公共服務的普惠化與便捷化水平，不斷滿足人民群眾對於美好生活的追求。如教育、社保、醫藥衛生等領域數據的開放利用，有助於推進“互聯網教育”“互聯網醫療”等領域的發展，如上海“隨申辦”作為一種移動應用，就是基於政府信息資源開放所開發的，方便了民眾及市場主體辦事，受到了廣泛好評。

（三）是滿足民眾信息公開知情權的需要

“公共機構不是為自己掌握信息，而是為公眾的利益代管信息。這一觀點現在已經深深紮根于全世界民眾的心中。”〔2〕“政府信息公開的主要價值和功能是滿足公民的知情權，發揮政府信息對發展社會經濟、科研創新和人民生活的作用。”〔3〕政府信息資源的公開一方面保障了人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，另一方面，民眾可以根據公開的政府信息資源作出決策，以服務其經濟社會活動。很多規範性文件直接涉及民生，如徵收補償標準、教育改革政策等等，這些規範性文件的公正公開，能夠較好地消除民眾的疑慮，減少行政爭議。

二、上海規範性文件管理及公開的主要做法

從全國面上的情況看，規範性文件由於制定的主體多、主體層級多、文件數量多，其管理及公開存在一些問題，比如部分規範性文件質量不高；沒有做到統一登記、統一編號、統一印發；公開渠道雜亂，個別部門甚至沒有公開就對外引用；文件到期了沒有及時清理等。為了解決或避免這些問題，上海作了一些探索。

（一）建立統一的規範性文件管理系統，以技術手段實現對規範性文件的標準化、精細化、動態化管理

2019年上半年，上海市政府辦公廳開發了統一的規範性文件管理系統，提供給各級行政機關使用，引導行政機關在文件制定過程中遵循制定計劃、起草、聽取意見、合法性審核等流程，特別是推進規範性文件合法性審核機制建設，將合法性審核的要求和標準嵌入系統，統一格式、文本等各項管理要求。通過技術手段做好與公文管理系統和政務信息公開平臺的銜接，實現電子審核一體化和平臺互聯互通，對規範性文件實現全流程管理，做到標準化、精細化、動態化，不斷提高規範性文件質量。

（二）建立統一的規範性文件數據庫，實現規範性文件的權威集中公開

上海市政府辦公廳于2018年上半年開發了規範性文件數據庫，並在“中國上海”門戶網站公開，對社會公眾開放。該數據庫由市政府辦公廳開發、運行和維護，歸集了全市各級行政機關現行有效的規範性文件3100余件，是全市統一權威、集中公開的規範性文件平臺。同時，數據庫設置了“搜索”和“高級搜索”兩種查詢方式，確定了“文件名稱”“文件狀態”“公佈日期”等查詢關鍵詞，實現了規範性文件的“一庫查詢”，並根據文件的立改廢情況進行實時整理更新，使得民眾和市場主體能夠隨時、全面地查詢全市的規範性文件，充分發揮政府信息服務社會生産、生活等各類活動的作用。

（三）固化經驗，將規範性文件的規範化、信息化管理寫入立法

2019年上半年，上海市政府重新修訂了《上海市行政規範性文件管理規定》，將規範性文件的規範化、信息化管理做法以專條的形式寫入立法。明確本市建立統一的規範性文件管理系統，做好與公文管理系統的有效銜接，以大數據等技術手段，實現對規範性文件的標準化、精細化、動態化管理。明確本市建立統一的規範性文件數據庫，確保數據內容準確、更新及時和公眾查詢便利，為“一網通辦”工作提供規範性文件方面的數據支持。同時，鼓勵行政機關根據各自職能將涉及特定主體、特定領域的規範性文件分類彙編，為各類市場主體開展創新創業活動提供精準化的查詢便利。

三、進一步做好規範性文件管理及公開的設想

（一）融入一網通辦，強化便民服務

2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》第三十八條規定，“政府及其有關部門應當通過政府網站、一體化在線平臺，集中公佈涉及市場主體的法律、法規、規章、行政規範性文件和各類政策措施，並通過多種途徑和方式加強宣傳解讀。”下一步，上海市政府辦公廳將充分借力“一網通辦”平臺，將規範性文件數據庫納入“一網通辦”平臺，並完善具備信息檢索、查閱、下載等功能的統一的規範性文件移動應用。同時，進一步開展政府信息資源的主動管理，探索規範性文件與上位法律法規的關聯，持續強化便民服務要求，提高政府信息資源公開實效。

（二）加強社會互動，方便公眾參與

從提升文件質量和實施效果的角度，公眾參與不僅僅體現在文件出臺的前端，還要體現在文件實施的後端，即有必要加強文件管理全流程的公眾參與。具體而言，在文件立項時，行政機關可以通過網絡投票、建議徵詢等方式收集民眾、企業及行業協會等政策文件制定需求。通過匯總梳理相關意見建議，可以更多地從社會實際需求而非僅僅從政府部門的自我判斷出發，有針對性地制定出臺相關規範性文件。在文件制定過程中，市政府、各區政府將通過門戶網站統一的欄目，更好地聽取利益相關方的意見，使得文件出臺更民主，決策更科學。文件實施以後，市、區政府還可以在門戶網站開發“我要來找茬”等欄目，讓第三方、民眾或企業針對文件實施或文件公開等遇到的問題提出意見建議，市、區政府將相關意見建議進行梳理後，結合規範性文件的後評估工作，要求文件起草部門有針對性地予以修改完善。

（三）開展信息分析，更好服務決策

規範性文件的內容涉及經濟發展、社會穩定、民生保障等方方面面，開展規範性文件等政府信息資源的統計分析，一方面，可以梳理規範性文件制定及公開工作中好的做法及共性問題，揚長避短，不斷提升規範性文件管理的質量和水平。另一方面，可以梳理規範性文件的主要內容，對規範性文件按照經濟、社會、城建等不同領域進行分類管理，發掘不同領域規範性文件制定的規律性內容，優化制度供給，並探索分類公開，真正發揮政府信息資源利民惠民、服務決策的作用。

黨的十九屆四中全會提出，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。加強政府信息資源的管理，更好地服務人民群眾是構建職責明確、依法行政的政府治理體系，建設人民滿意的服務型政府的重要組成部分。各級人民政府應完善包括規範性文件在內的政府信息資源的管理與公開，不斷加強法治政府建設，使法治真正成為國家核心競爭力的重要標誌。（作者：錢焰青，上海市人民政府辦公廳法律事務處處長；彭傳德，上海市人民政府辦公廳法律事務處主任科員）

〔參考文獻〕

〔1〕後向東.論營商環境中政務公開的地位和作用〔J〕.中國行政管理，2019（3）.

〔2〕〔美〕托比.曼德爾.信息自由多國法律比較（第二版修訂本）〔M〕.龔文等譯.北京：社會科學文獻出版社，2011.

〔3〕姜明安.中國政府信息公開制度的發展趨勢〔J〕.比較法研究，2017（2）.

當代信息革命迅猛發展，越來越凸顯了政府信息公開在國家治理中的重要作用。2019年4月15日，施行11年的《中華人民共和國政府信息公開條例》首次修訂。新條例以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，回應新時代國家治理對於政府信息公開的新要求，圍繞加強政務信息管理、強化信息技術運用、優化配套制度體系、劃定公開範圍界限、理順公開與保密關係等，做出一系列全新制度安排。為進一步宣傳解讀新條例的新理念新制度，更好推動貫徹實施，本欄目特約組稿7篇：上海、浙江和江蘇等地的有關單位介紹了貫徹新條例的一些新做法；最高人民法院、司法部、國辦信息公開辦、國家保密局等單位的有關同志探討了新條例對於行政訴訟、行政復議、保密工作等的重要影響，也包括對新冠肺炎疫情重大突發事件中加強信息公開與輿論引導有效結合的思考建議。

論加強政府信息資源的管理
錢焰青 彭傳德

2019年4月，《政府信息公開條例》進行了修訂，其中第八條為新規定，要求各級人民政府加強政府信息資源的規範化、標準化、信息化管理，加強互聯網政府信息公開平臺建設，推進政府信息公開平臺與政務服務平臺融合，提高政府信息公開在線辦理水平。行政規範性文件（以下簡稱規範性文件）直接涉及相對人權利義務，是最為核心的政府信息資源之一，做好規範性文件的管理及公開工作，發揮政府信息資源對人民群眾生産、生活和經濟活動的服務作用，具有非常重要的意義。筆者試以上海規範性文件為例，對加強政府信息資源的規範化、標準化、信息化管理相關內容進行討論，求教于業內同仁。

一、做好規範性文件管理及公開工作的重要性

（一）是政府加強自身建設的需要

中共中央十八屆四中全會作出的《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確規定，要向社會全面公開政府職能、法律依據、管理流程等事項。涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規範性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公佈。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》要求全面推進政務公開，堅持以公開為常態、不公開為例外原則。創新政務公開方式，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設，提高政務公開信息化、集中化水平。公開透明是法治政府的基本特徵。全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，對於發展社會主義民主政治，推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。因此，做好規範性文件的管理、公開，是落實黨中央和國務院推進法治政府建設的要求，是加強政府自身建設的需要。

（二）是優化營商環境的需要

良好的營商環境是一個國家或地區經濟軟實力和綜合競爭力的重要體現。“政務公開在營商環境中處於基礎性重要地位。世界貿易組織將透明度原則作為其制度性安排的總則性內容，突出體現了其基礎性地位。”〔1〕我國“十三五”規劃綱要中提出，營商環境包括公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、公正透明的法律政策環境和開放包容的人文環境四個方面。公正透明的法律政策環境的基礎就是法律及政策文件是公開的，可預期的。政府機關制定的規範性文件，一般都較為具體，很多條款直接與經濟活動有關，有些對市場活動影響很大。規範性文件的公開有利於讓市場主體掌握更全面更充分的信息，並在此基礎上進行綜合研判與科學決策。進而言之，規範性文件等政府信息資源的公開可以促進後續對數據的商業開發，從而有效提升公共服務的普惠化與便捷化水平，不斷滿足人民群眾對於美好生活的追求。如教育、社保、醫藥衛生等領域數據的開放利用，有助於推進“互聯網教育”“互聯網醫療”等領域的發展，如上海“隨申辦”作為一種移動應用，就是基於政府信息資源開放所開發的，方便了民眾及市場主體辦事，受到了廣泛好評。

（三）是滿足民眾信息公開知情權的需要

“公共機構不是為自己掌握信息，而是為公眾的利益代管信息。這一觀點現在已經深深紮根于全世界民眾的心中。”〔2〕“政府信息公開的主要價值和功能是滿足公民的知情權，發揮政府信息對發展社會經濟、科研創新和人民生活的作用。”〔3〕政府信息資源的公開一方面保障了人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，另一方面，民眾可以根據公開的政府信息資源作出決策，以服務其經濟社會活動。很多規範性文件直接涉及民生，如徵收補償標準、教育改革政策等等，這些規範性文件的公正公開，能夠較好地消除民眾的疑慮，減少行政爭議。

二、上海規範性文件管理及公開的主要做法

從全國面上的情況看，規範性文件由於制定的主體多、主體層級多、文件數量多，其管理及公開存在一些問題，比如部分規範性文件質量不高；沒有做到統一登記、統一編號、統一印發；公開渠道雜亂，個別部門甚至沒有公開就對外引用；文件到期了沒有及時清理等。為了解決或避免這些問題，上海作了一些探索。

（一）建立統一的規範性文件管理系統，以技術手段實現對規範性文件的標準化、精細化、動態化管理

2019年上半年，上海市政府辦公廳開發了統一的規範性文件管理系統，提供給各級行政機關使用，引導行政機關在文件制定過程中遵循制定計劃、起草、聽取意見、合法性審核等流程，特別是推進規範性文件合法性審核機制建設，將合法性審核的要求和標準嵌入系統，統一格式、文本等各項管理要求。通過技術手段做好與公文管理系統和政務信息公開平臺的銜接，實現電子審核一體化和平臺互聯互通，對規範性文件實現全流程管理，做到標準化、精細化、動態化，不斷提高規範性文件質量。

（二）建立統一的規範性文件數據庫，實現規範性文件的權威集中公開

上海市政府辦公廳于2018年上半年開發了規範性文件數據庫，並在“中國上海”門戶網站公開，對社會公眾開放。該數據庫由市政府辦公廳開發、運行和維護，歸集了全市各級行政機關現行有效的規範性文件3100余件，是全市統一權威、集中公開的規範性文件平臺。同時，數據庫設置了“搜索”和“高級搜索”兩種查詢方式，確定了“文件名稱”“文件狀態”“公佈日期”等查詢關鍵詞，實現了規範性文件的“一庫查詢”，並根據文件的立改廢情況進行實時整理更新，使得民眾和市場主體能夠隨時、全面地查詢全市的規範性文件，充分發揮政府信息服務社會生産、生活等各類活動的作用。

（三）固化經驗，將規範性文件的規範化、信息化管理寫入立法

2019年上半年，上海市政府重新修訂了《上海市行政規範性文件管理規定》，將規範性文件的規範化、信息化管理做法以專條的形式寫入立法。明確本市建立統一的規範性文件管理系統，做好與公文管理系統的有效銜接，以大數據等技術手段，實現對規範性文件的標準化、精細化、動態化管理。明確本市建立統一的規範性文件數據庫，確保數據內容準確、更新及時和公眾查詢便利，為“一網通辦”工作提供規範性文件方面的數據支持。同時，鼓勵行政機關根據各自職能將涉及特定主體、特定領域的規範性文件分類彙編，為各類市場主體開展創新創業活動提供精準化的查詢便利。

三、進一步做好規範性文件管理及公開的設想

（一）融入一網通辦，強化便民服務

2020年1月1日起施行的《優化營商環境條例》第三十八條規定，“政府及其有關部門應當通過政府網站、一體化在線平臺，集中公佈涉及市場主體的法律、法規、規章、行政規範性文件和各類政策措施，並通過多種途徑和方式加強宣傳解讀。”下一步，上海市政府辦公廳將充分借力“一網通辦”平臺，將規範性文件數據庫納入“一網通辦”平臺，並完善具備信息檢索、查閱、下載等功能的統一的規範性文件移動應用。同時，進一步開展政府信息資源的主動管理，探索規範性文件與上位法律法規的關聯，持續強化便民服務要求，提高政府信息資源公開實效。

（二）加強社會互動，方便公眾參與

從提升文件質量和實施效果的角度，公眾參與不僅僅體現在文件出臺的前端，還要體現在文件實施的後端，即有必要加強文件管理全流程的公眾參與。具體而言，在文件立項時，行政機關可以通過網絡投票、建議徵詢等方式收集民眾、企業及行業協會等政策文件制定需求。通過匯總梳理相關意見建議，可以更多地從社會實際需求而非僅僅從政府部門的自我判斷出發，有針對性地制定出臺相關規範性文件。在文件制定過程中，市政府、各區政府將通過門戶網站統一的欄目，更好地聽取利益相關方的意見，使得文件出臺更民主，決策更科學。文件實施以後，市、區政府還可以在門戶網站開發“我要來找茬”等欄目，讓第三方、民眾或企業針對文件實施或文件公開等遇到的問題提出意見建議，市、區政府將相關意見建議進行梳理後，結合規範性文件的後評估工作，要求文件起草部門有針對性地予以修改完善。

（三）開展信息分析，更好服務決策

規範性文件的內容涉及經濟發展、社會穩定、民生保障等方方面面，開展規範性文件等政府信息資源的統計分析，一方面，可以梳理規範性文件制定及公開工作中好的做法及共性問題，揚長避短，不斷提升規範性文件管理的質量和水平。另一方面，可以梳理規範性文件的主要內容，對規範性文件按照經濟、社會、城建等不同領域進行分類管理，發掘不同領域規範性文件制定的規律性內容，優化制度供給，並探索分類公開，真正發揮政府信息資源利民惠民、服務決策的作用。

黨的十九屆四中全會提出，必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。加強政府信息資源的管理，更好地服務人民群眾是構建職責明確、依法行政的政府治理體系，建設人民滿意的服務型政府的重要組成部分。各級人民政府應完善包括規範性文件在內的政府信息資源的管理與公開，不斷加強法治政府建設，使法治真正成為國家核心競爭力的重要標誌。（作者：錢焰青，上海市人民政府辦公廳法律事務處處長；彭傳德，上海市人民政府辦公廳法律事務處主任科員）

〔參考文獻〕

〔1〕後向東.論營商環境中政務公開的地位和作用〔J〕.中國行政管理，2019（3）.

〔2〕〔美〕托比.曼德爾.信息自由多國法律比較（第二版修訂本）〔M〕.龔文等譯.北京：社會科學文獻出版社，2011.

〔3〕姜明安.中國政府信息公開制度的發展趨勢〔J〕.比較法研究，2017（2）.