《醫療聯合體管理辦法（試行）》解讀

2020年7月9日，國家衛生健康委與國家中醫藥管理局聯合印發《醫療聯合體管理辦法（試行）》（國衛醫發〔2020〕13號，以下簡稱《辦法》），加快推進醫聯體建設，逐步實現醫聯體網格化佈局管理。國家衛生健康委對《辦法》解讀如下：

一、為什麼要出臺《辦法》？

按照黨中央、國務院決策部署，我委將醫療聯合體建設作為構建分級診療制度的重要抓手加快推進，會同國家中醫藥管理局啟動城市醫聯體和縣域醫共體建設試點，在全國118個城市、567個縣推進緊密型醫聯體、醫共體建設，逐步實現醫聯體網格化佈局管理。截至2019年底，全國組建城市醫療集團1408個，縣域醫療共同體3346個，跨區域專科聯盟3924個，面向邊遠貧困地區的遠程醫療協作網3542個，另有7840家社會辦醫療機構加入醫聯體。據第六次衛生服務調查數據顯示，雙向轉診患者中，46.9%為醫聯體內轉診，高於其他轉診方式。牽頭醫院指導基層開展新技術、新項目共計15656項，較2018年末增長34.5%。牽頭醫院向基層派出專業技術和管理人才78萬人次，較2018年末增長28.0%。

各地積極探索，涌現出一批典型經驗。浙江湖州、山東日照、廣州花都、遼寧大連推進城市醫聯體網格化佈局管理，實現優質醫療資源下沉和區域內資源共享。浙江德清、福建尤溪推進緊密型縣域醫共體建設，有效提升縣域醫療服務能力。國家衛生健康委梳理了醫聯體建設試點工作，總結提煉各地典型經驗，形成醫聯體管理規範性文件，對於推動醫聯體持續規範發展、構建分級診療制度具有重要意義。

二、醫聯體建設的基本原則是什麼？

醫聯體建設應當堅持以下基本原則：一是堅持政府主導。城市醫療集團和縣域醫共體建設應當堅持政府主導，根據區域醫療資源結構佈局和群眾健康需求實施網格化管理。二是堅持政府辦醫主體責任不變，切實維護和保障基本醫療衛生事業的公益性。三是堅持醫療、醫保、醫藥聯動改革，引導醫聯體內建立完善分工協作與利益共享機制。四是應當堅持以人民健康為中心，引導優質醫療資源下沉，推進疾病預防、治療、管理相結合，逐步實現醫療質量同質化管理。

三、網格化佈局管理醫聯體的基本原則是什麼？

城市醫療集團和縣域醫共體實施網格化佈局管理，要按照“規劃發展、分區包段、防治結合、行業監管”的原則加以規劃、佈局、建設。發揮地市級醫院和縣級醫院以及代表區域醫療水平醫院的牽頭作用，同時鼓勵中醫醫院牽頭組建各種形式的醫聯體。

四、如何發揮政府主導作用？醫聯體如何實現“分區包段”管理？

設區的地市和縣級衛生健康行政部門制定本區域醫聯體建設規劃，根據地緣關係、人口分佈、群眾就醫需求、醫療衛生資源分佈等因素，將服務區域劃分為若干個網格，整合網格內醫療衛生資源，組建由三級公立醫院或者代表轄區醫療水平的醫院牽頭，其他若干家醫院、基層醫療衛生機構、公共衛生機構等為成員的醫聯體。

原則上，每個網格由一個醫療集團或者醫共體負責，為網格內居民提供疾病預防、診斷、治療、營養、康復、護理、健康管理等一體化、連續性醫療衛生服務。

五、是否鼓勵社會辦醫療機構參加醫聯體？

《辦法》明確要求充分調動社會辦醫參與的積極性，鼓勵社會力量辦醫療機構按照自願原則參加醫聯體。

六、城市醫療集團和縣域醫共體如何加強內部管理？

城市醫療集團和縣域醫共體應當設立醫聯體管理專門機構，統籌醫聯體規劃建設、投入保障、項目實施、人事安排、薪酬分配和考核監管等重大事項。應當制定醫聯體章程，規定牽頭醫院與其他成員單位的責任、權利和義務，建立利益共享機制。同時，加強醫聯體黨建工作，發揮黨委把方向、管大局、作決策、促改革、保落實的領導作用。

七、城市醫療集團和縣域醫共體如何實現統一管理？

城市醫療集團和縣域醫共體應當按照精簡、高效的原則，整合設置公共衛生、財務、人力資源、信息和後勤等管理中心，逐步實現醫聯體內行政管理、醫療業務、公共衛生服務、後勤服務、信息系統統一管理，統籌醫聯體內基礎建設、物資採購和設備配置，主動控制運行成本。

八、醫聯體如何落實急慢分治要求？

醫聯體內各醫療機構應當嚴格落實自身功能定位，落實急慢分治要求。牽頭醫院應當逐步減少常見病、多發病、病情穩定的慢性病患者比例，主動將急性病恢復期患者、術後恢復期患者及危重症穩定期患者及時轉診至下級醫療機構繼續治療和康復，為患者提供疾病診療—康復—長期護理連續性服務。

九、醫聯體如何落實防治結合要求？

城市醫療集團和縣域醫共體應當落實防治結合要求，做到防治服務並重。醫聯體內醫院會同公共衛生機構指導基層醫療衛生機構落實公共衛生職能，注重發揮中醫治未病優勢作用，推進疾病三級預防和連續管理，共同做好疾病預防、健康管理和健康教育等工作。

十、醫聯體如何如何發揮對基層的帶動作用？

一是建立牽頭醫院與成員單位間雙向轉診通道與平臺，建立健全雙向轉診標準，規範雙向轉診流程，為患者提供順暢轉診和連續診療服務。二是形成全科與專科聯動、簽約醫生與團隊協同、醫防有機融合的服務工作機制，由醫聯體內基層醫療衛生機構全科醫師和醫院專科醫師組成團隊，為網格內居民提供團隊簽約服務。三是加強對成員單位的指導，通過專科共建、教育培訓協同合作、科研項目協作等多種方式，重點幫扶提升成員單位醫療服務能力與管理水平。

十一、專科聯盟如何建設？

要根據患者跨區域就診病種及技術需求情況，有針對性地統籌專科聯盟建設。

針對群眾健康危害大、看病就醫需求多的重大疾病、重點學科加強建設，重點推進腫瘤、心血管、腦血管等學科，以及兒科、婦産科、麻醉科、病理科、精神科等短缺醫療資源的專科聯盟建設。積極推進呼吸、重症醫學、傳染病等專科聯盟建設，著力提升重大疫情防控救治能力。

重點發揮委局屬（管)醫院、高校附屬醫院、省直屬醫院和婦幼保健院專科優勢，輻射和帶動區域內醫療服務能力提升。

十二、專科聯盟如何開展工作？

專科聯盟應當制定聯盟章程，明確專科聯盟組織管理與合作形式。牽頭單位與成員單位應當簽訂合作協議，規定各單位的責任、權利和義務。重點做好幾項工作：一是應當以專科協作為紐帶，充分發揮牽頭醫院的技術輻射帶動作用，通過專科共建、教育培訓協同合作、科研和項目協作等多種方式，提升成員單位的醫療服務能力和管理水平。二是在確保數據安全的前提下加強數據信息資源共享、安全管理。三是加強醫療質量管理，細化醫療質量管理標準與要求，指導成員單位強化醫療質量管理，提升醫療服務同質化水平。

十三、遠程醫療協作網如何建設？

應當結合區域全民健康信息平臺建設，以委屬（管）醫院、高校附屬醫院、省直屬醫院和婦幼保健院等為主要牽頭單位，重點發展面向邊遠、貧困地區的遠程醫療協作網，完善省-地市-縣-鄉-村五級遠程醫療服務網絡。

十四、遠程醫療協作網如何開展工作？

牽頭單位與成員單位應當簽定遠程醫療服務合作協議，明確雙方權利義務，保障醫患雙方合法權益。牽頭單位應當充分發揮技術輻射帶動作用，通過遠程醫療、遠程會診、遠程查房、遠程教學、遠程心電檢查、遠程監護等形式，逐步推進互聯網診療，利用信息化手段，下沉優質醫療資源，提升基層醫療服務能力，提高優質醫療資源可及性。

十五、如何對醫聯體開展評估？

由衛生健康行政部門、中醫藥主管部門和醫聯體牽頭單位按照《醫療聯合體綜合績效考核工作方案（試行）》和公立醫院績效考核有關要求，加強對醫聯體綜合績效考核。同時，建立醫聯體綜合績效考核與動態調整機制，每年對本轄區醫聯體建設有關情況進行績效考核，並以適當形式公佈。

十六、醫聯體績效考核的重點是什麼？

以城市醫療集團和縣域醫共體為考核重點，主要考核醫聯體運行機制情況、醫聯體內分工協作情況、區域資源共享和下沉情況、發揮技術輻射作用情況、醫聯體可持續發展情況，以及公共衛生和居民健康改善情況。同時，對專科聯盟和遠程醫療協作網重點考核牽頭單位技術輻射作用發揮情況和居民健康改善情況。

專家解讀一

醫聯體建設進入規範化發展新階段
中國人民大學醫改研究中心
王虎峰

在疫情防控進入常態化階段，中央全面深化改革委員會第十四次會議提出加快健全分級診療制度和完善醫防協同機制等重點任務，值此背景下，《醫療聯合體管理辦法（試行）》（下文簡稱《管理辦法》）出臺，對醫聯體發展具有重要的指導意義，也標誌著我國醫聯體建設進入規範化發展的新階段。深刻領會和貫徹落實文件精神，對於做好當前乃至“十四五”期間的醫聯體建設工作具有重大現實意義。

一、深刻認識文件出臺的背景和意義

分級診療制度是我國“五項基本醫療制度”之首，也是開展醫療衛生體系供給側結構性改革的重要組成部分。2015年，國務院辦公廳發佈《關於推進分級診療制度建設的指導意見》（國辦發〔2015〕70號），提出了推進分級診療制度建設的十六字方針，即“基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動”，同時探索建立醫療聯合體等多種分工協作模式。2017年國務院辦公廳發佈了《關於推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》（國辦發〔2017〕32號），在指導思想部分明確提出“實現發展方式由以治病為中心向以健康為中心轉變”，並明確了醫聯體建設中的四種組織模式，即城市醫療集團、縣域醫共體、跨區域專科聯盟、遠程醫療協作網。以上文件作為頂層規劃為醫聯體建設提供了政策框架並指導其發展方向。

2018年，為貫徹落實國務院文件精神，促進醫聯體更好更快發展，國家衛健委和國家中醫藥管理局又相繼出臺了《醫療聯合體綜合績效考核工作方案（試行）》（國衛醫發〔2018〕26號）和《關於進一步做好分級診療制度建設有關重點工作的通知》（國衛醫發〔2018〕28號），更加強調了醫聯體的精細化管理和規範化發展。2020年在應對新冠肺炎疫情過程中，各類醫聯體組織，特別是城市醫療集團和縣域醫共體發揮了重要的支撐作用，針對區域疫情有組織地進行防控，其效果是明顯的，但是也存在“防治結合”機制不健全等問題。中央全面深化改革委員會第十四次會議中強調了加快健全分級診療制度、完善醫防協同機制等重點任務，在當前背景下出臺《管理辦法》，對於堅定信心，凝聚共識，推動醫聯體健康持續發展並在疫情防控常態化下發揮重要作用，都具有很強的指導意義。

二、全面領會《管理辦法》總則中的精神內涵

《管理辦法》的總則明確了醫聯體發展的指導思想和原則，言簡意賅，內涵深邃。其中提出的“三個堅持”值得特別重視：第一，文件提出“醫聯體建設應當堅持以人民健康為中心”。全文突出了“健康”這條主線，強調推動疾病預防、治療、管理相結合。醫聯體作為醫療衛生服務供給的重要組織形式，在宏觀目標上要與 “健康中國建設”的戰略要求相一致，與新時期衛生健康工作方針相匹配，要將健康理念和預防因素納入其中，在醫聯體平臺上實現“醫防融合”，進而推動區域居民健康水平的提升。第二，“醫聯體建設應當堅持醫療、醫保、醫藥聯動改革”。醫聯體建設作為醫療機構組織形式的重要變革，涉及到外部治理體系變革與政策的調適，包括逐步破除行政區劃、財政投入、醫保支付、人事管理等方面的壁壘和障礙，需要通過“三醫聯動”來構建與醫聯體發展目標相匹配的外部治理體系，激發醫聯體發展的活力與動力。第三，“城市醫療集團和醫聯體建設應當堅持政府主導”。進一步強調了醫聯體建設中應當堅持政府主導，以及落實政府對醫聯體內各醫療機構的財政資金投入責任，維護和保障基本醫療衛生事業的公益性，鼓勵和監督公立醫院承擔其應有的社會責任；同時強調醫聯體建設要根據規劃開展，在區域內實行網格化管理。

三、把握文件中的創新點提升醫聯體建設的質量標準

《管理辦法》在進一步明確“規劃發展、分區包段、防治結合、行業監管”原則的基礎上，並結合醫聯體建設發展階段和疫情防控新要求，在醫聯體參與疫情防控、社會辦醫參與醫聯體建設、醫聯體管理規範化和精細化等方面有較為鮮明的創新點和亮點。

第一，更加強調醫聯體發揮在傳染病疫情防控中的作用以及公共衛生方面的職能。一是加強醫聯體重大突發公共衛生事件處置能力，包括應急物資儲備、應急演練等。二是提升重大疫情防控救治能力，強調了加強呼吸、重症醫學、傳染病等專科聯盟建設。三是加強醫聯體“防治結合”的作用，包括將公共衛生機構納入成為醫聯體成員，鼓勵傳染病等專科醫院納入醫聯體網格管理，指導基層衛生機構落實公共衛生職能等，強調推進疾病三級預防和連續管理。四是進一步鼓勵中醫牽頭組建醫聯體，強調在醫聯體建設中加強中西醫協同，發揮中醫“治未病”的優勢。

第二，鼓勵社會辦醫參與醫聯體建設，保障患者權利。一是鼓勵社會辦醫參與醫聯體建設，強調了行政部門對醫聯體壟斷資源、擠壓社會辦醫問題的監督，同時指出醫聯體建設要體現社會責任。二是鼓勵同一城市或縣域內，不同醫療集團或醫共體間建立相互配合、有序競爭、科學發展的機制，同時保障患者自主就醫的選擇權利。

第三，對醫聯體管理的進一步規範化和精細化。一是明確分層管理，進一步明確了不同類型醫聯體的牽頭單位，城市醫療集團和縣域醫共體主要由地市級醫院和縣級醫院以及代表轄區醫療水平的醫院牽頭，專科聯盟和遠程醫療主要由委局屬（管）醫院、高校附屬醫院、省直醫院和婦幼保健院等牽頭。二是對醫聯體在章程、黨建、職能中心設置、檢驗中心設置、財務管理、人員管理、藥事管理方面等做出了更加明確和詳細的規定，對醫聯體建設實踐中存在的諸多管理問題提供參考意見做出了明確規範。

四、以科學的績效考核促進政策落實

《管理辦法》用專門章節來規定醫聯體的考核評估，加強了醫聯體績效考核的激勵約束作用，強調通過科學的考核與評估促進政策的落實。第一，強調落實醫聯體績效考核26號文的相關要求，建立對醫聯體綜合績效考核與動態調整機制，對績效考核結果以適當形式進行公佈，並作為醫院評審評價、醫學中心和區域醫療中心設置的依據。第二，強調了在城市醫療集團和縣域醫共體中將公共衛生和居民健康改善情況納入其中，作為重要的考核內容對醫聯體進行激勵。第三，首次明確也要對專科聯盟和遠程醫療協作網進行考核，主要關注技術輻射和居民健康提升兩方面。以上這些績效考核的新精神，既是醫聯體建設的重要配套工程，又是促進醫聯體健康持續發展的重要手段，要以改革的精神、創新的手段，綜合施策才能有力地推動醫聯體建設向縱深發展。

專家解讀二

《醫療聯合體管理辦法》專家解讀
國家衛生健康委衛生發展研究中心
趙琨 趙銳

分級診療制度是中國特色基本醫療衛生制度的重要組成部分，是解決群眾看病就醫問題的治本之策。醫聯體建設是推動分級診療制度建設的重要抓手，是醫療衛生服務體系的一次自我整合、自我優化、自我提升。《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》中明確提出要推進基本醫療服務實行分級診療制度，因地制宜建立醫療聯合體等協同聯動的醫療服務合作機制。按照《國務院辦公廳關於推進醫療聯合體建設和發展的指導意見》（國辦發〔2017〕32號）要求，全國各地醫聯體積極探索實踐，通過建立內部分工協作機制、細化機構功能定位、明確轉診路徑和規則，為合理配置醫療資源、優化診療和就醫格局、提高服務體系整體效能提供有效的載體，為分級診療制度建設提供了強勁的動力。面對突如其來的新冠肺炎疫情，各地依託醫療聯合體構建基層網格化治理體系，通過發揮體制、專業、協同作用，將一個個社區和街道打造成為嚴密、安全的“抗疫堡壘”，探索了一條以基層為重點，以醫療聯合體為載體、全國人民聯防聯控、群防群控的新型衛生健康協同治理模式。

《醫療聯合體管理辦法（試行）》通過將各地成熟經驗形成制度加以固化，明確了醫聯體“誰來建”“如何建”“如何聯”“如何考核”等重點問題，對促進醫聯體規範發展，特別是針對近期在疫情防控中出現的短板，從體制機制上補漏洞，強弱項，為各地醫聯體建設進一步明確了方向。

一是強調政府引導，明確“誰來建”。重點推進城市醫療集團和縣域醫共體網格化管理，強調以政府規劃為主，發揮地市、縣級醫院以及代表區域醫療水平醫院的牽頭作用。統籌區域醫療資源，避免“無序竟爭”、“跑馬圈地”。推進腫瘤、心血管、腦血管等重大疾病，以及兒科、麻醉科、病理科、精神科等短缺醫療資源的專科聯盟建設，發展面向邊遠、貧困地區的遠程醫療協作網，主要由國家級和省級醫院牽頭建設。

二是強調網格化管理，指導“如何建”。明確要求按照“規劃發展、分區包段、防治結合、行業監管”的原則，網格化佈局管理醫聯體。在城市，按照地緣、醫療資源、就醫需求等因素，整合區域醫療資源組建緊密型醫療集團；在農村，以縣級醫院牽頭組建縣域醫共體，推動縣鄉一體化、鄉村一體化。以設區的地市和縣域為單位，將服務區域按照醫療資源分佈情況劃分為若干個網格，每個網格由一個醫療集團或者醫共體負責。由牽頭醫院負總責，會同公共衛生機構指導基層醫療衛生機構落實公共衛生職能。行業監管，將傳統的對單一醫療機構監管轉變為對醫聯體和醫共體的監管。在實踐中，山東日照將所轄2區、2縣劃分為3個網格，交由市人民醫院，市中醫院等牽頭的3個醫聯體負責，區域內醫療資源有效整合共享，醫療機構間分工協作關係逐步形式。江蘇鎮江、深圳羅湖、上海崇明、浙江湖州、海南三亞、廣州番禺網格化組建城市醫療集團，浙江德清、福建尤溪、江蘇常熟、山東無棣推進縣域醫共體建設，實現優質醫療資源下沉和區域內資源共享。

三是強調一體化管理，構建“聯體”模式。在網格化組建醫聯體基礎上，推動醫聯體向緊密型發展，實現內部“統一”管理，醫聯體內實行人員崗位管理，編制“池”，逐步實現醫聯體內人員統一調配；財務統一管理、集中核算、統籌運營；基礎建設、物資採購和設備配置統一管理；醫學影像、檢查檢驗等醫療資源共享，信息平臺統一建設。如上海崇明、廣州番禺醫療集團、浙江德清、福建尤溪縣域醫共體實現醫聯體緊密型合作，內部統一管理，醫療資源整合共享。

四是強調完善運行機制，解決“聯心”問題。進一步明確牽頭醫院與其他成員單位的責任、權利和義務，強化牽頭醫院“負總責”，發揮牽頭醫院在醫療服務、質量管理、技術應用等領域的輻射帶動作用。建立醫聯體內利益共享機制，推動醫聯體成為“利益共同體”，調動醫聯體內各成員單位積極性。強化醫聯體內醫療機構分工協作機制，建立牽頭醫院與成員單位間雙向轉診通道與平臺，為患者提供連續型診療服務。落實醫療機構功能定位。充分發揮醫聯體內慢病醫療機構、以及康復、護理機構作用，逐步形成急慢分治模式。同時，醫聯體內醫院在做好疾病診療工作的基礎上，積極參與家庭醫生簽約服務，指導開展公共衛生工作，落實防治結合要求。實現服務模式由“以治病為中心”向“以健康為中心”轉變。如深圳羅湖、江蘇鎮江、江蘇揚州建立緊密型醫聯體，牽頭醫院與社區衛生服務中心、康復醫院、護理院等成員單位形成分工協作機制，為患者提供連續型診療服務，方便患者就醫。

五是強調考核評估，保障“高質量發展”。再次明確各級衛生健康行政部門、中醫藥主管部門和醫聯體牽頭單位要加強對醫聯體的綜合績效考核。同時將考核結果作為醫院評審評價、醫學中心和區域醫療中心設置等的依據。通過考核監管推進醫聯體的高質量、可持續發展。

同時，在各地醫聯體建設實踐中，要加強平戰結合的體系建設。 一是醫聯體建設切實以“治病”為中心向以“健康”為中心轉變。強化以醫聯體為平臺，醫療服務與公共衛生服務協同發展。二是圍繞“以基層為重點、預防為主、防治結合”的方針原則，做實家庭醫生簽約服務，壓實對簽約對象健康狀況及其危險因素動態掌握、及時上報等責任。加強應急防護物資儲備等。提高傳染病防控能力，推動合理的分層、分流救治。加強康復、健康管理等功能區域的建設。三是強化信息化優勢，鞏固醫聯體網格化治理協同的成效。加強基層信息化建設和整合應用，發揮居民健康檔案的基礎性作用，充分利用人工智慧、信息技術工具等手段，開展網格化管理、健康宣教、健康監測和跟蹤服務、隨訪服務、傳染風險評估等。推進智慧醫院建設，利用互聯網+、遠程醫療等信息化技術開展分級診療。切實讓醫聯體建設成效惠及廣大群眾。