農業農村部負責人解讀《關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生産的意見》

牢牢守住國家糧食安全的生命線
——農業農村部負責人解讀《關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生産的意見》

近期，國務院辦公廳印發了《關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生産的意見》（以下簡稱《意見》）。日前，農業農村部有關負責人就《意見》出臺的背景、有關要求、如何貫徹落實等問題，接受記者專訪。

問：請您介紹一下《意見》出臺的背景和重要意義？

答：習近平總書記強調，解決好吃飯問題，始終是治國理政的頭等大事。近年我國農業結構不斷優化，區域佈局趨於合理，糧食生産連年豐收，連續6年保持在1.3萬億斤以上，為穩定經濟社會發展大局提供堅實支撐。與此同時，部分地區也出現耕地“非糧化”傾向，一些地方把農業結構調整簡單理解為壓減糧食生産，一些經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物等，這些問題如果任其發展，將影響國家糧食安全。隨著我國人口數量增長、消費結構不斷升級和資源環境承載力趨緊，糧食産需仍將維持緊平衡態勢；今年突如其來的新冠肺炎疫情，使糧食等大宗農産品貿易鏈、供應鏈受到衝擊，國際農産品市場供給不確定性增加。必須堅持把確保國家糧食安全作為“三農”工作的首要任務，以穩定國內糧食生産來應對國際形勢變化帶來的不確定性，將有限的耕地資源優先用於糧食生産，採取有力措施防止耕地“非糧化”，著力穩政策、穩面積、穩産量，牢牢守住國家糧食安全的生命線。

黨中央、國務院對此高度重視，習近平總書記多次作出重要指示，李克強總理提出明確要求。貫徹落實黨中央、國務院決策部署，農業農村部會同國家發展改革委、財政部、自然資源部、司法部、國家糧食和物資儲備局、國家林草局研究起草了意見稿，以國務院辦公廳文件印發。《意見》強調，各地各部門要充分認識防止耕地“非糧化”穩定糧食生産的重要性緊迫性，把確保國家糧食安全作為“三農”工作的首要任務，科學合理利用耕地資源，共同扛起保障國家糧食安全的責任；要堅持問題導向，明確耕地利用優先序，加強糧食生産功能區監管，穩定非主産區糧食種植面積，有序引導工商資本下鄉，嚴禁違規佔用永久基本農田種樹挖塘；要堅持激勵約束相結合，嚴格落實糧食安全省長責任制，完善糧食生産支持政策，加強耕地種糧情況監測，確保各項任務落實到位。

問：《意見》對如何科學合理利用耕地資源提出了什麼要求？

答：耕地是糧食生産的根基。我國耕地總量少，質量總體不高，後備資源不足。面對農産品生産需求多樣化，必須處理好發展糧食生産和發揮比較效益的關係，不能單純以經濟效益決定耕地用途，必須集中力量把最基本最重要的保住，將有限的耕地資源優先用於糧食生産，確保穀物基本自給、口糧絕對安全。對此，《意見》提出要科學合理利用耕地資源，明確耕地利用優先序。首先，永久基本農田要重點用於發展糧食生産，特別是保障稻穀、小麥、玉米三大穀物的種植面積。其次，一般耕地應主要用於糧食和棉、油、糖、蔬菜等農産品及飼草飼料生産。第三，在優先滿足糧食和食用農産品生産基礎上，適度用於非食用農産品生産。對市場明顯過剩的非食用農産品，要加以引導，防止無序發展。

問：《意見》對加強糧食生産功能區監管和建設有什麼考慮？

答：糧食生産功能區是在永久基本農田中，劃定的水土資源條件較好、基礎設施較為完善、相對集中連片的地塊，是確保糧食産能的核心區域，是穩定口糧種植面積的重要基礎。按照國務院辦公廳關於建立糧食生産功能區和重要農産品生産保護區的指導意見要求，目前各地已劃定9億畝糧食生産功能區，並基本完成上圖入庫，精準落實到地塊。據測算，糧食生産功能區建成後，可以保障我國95%的口糧和90%以上的穀物需求。按照《意見》要求，將從兩方面入手，發揮糧食生産功能區在確保國家糧食安全中的作用。一方面，加強監管，防止糧食生産功能區弱化糧食生産。把糧食生産功能區落實到地塊，引導種植目標作物，保障糧食種植面積。組織開展糧食生産功能區劃定情況“回頭看”，對糧食種植面積大但劃定面積少的進行補劃，對耕地性質已發生改變、不符合劃定標準的予以剔除並及時補劃。引導作物一年兩熟以上的糧食生産功能區至少生産一季糧食，種植非糧作物的要在種植一季後能夠恢復糧食生産。不得擅自調整糧食生産功能區，不得違規在糧食生産功能區內建設種植和養殖設施，不得違規將糧食生産功能區納入退耕還林還草範圍，不得在糧食生産功能區內超標準建設農田林網。另一方面，加大政策支持力度，穩定糧食種植面積。研究制定加強糧食生産功能區建設的意見，建立精準支持政策體系，推動相關農業資金向糧食生産功能區傾斜，優先支持糧食生産功能區內目標作物種植。把糧食生産功能區作為高標準農田建設重點，加快建成“一季千斤、兩季一噸”的高標準糧田，提升糧食綜合生産能力。

問：《意見》在調動農民種糧積極性上有什麼考慮？

答：近年我國糧食生産成本剛性上漲，種糧效益持續下滑，農民種糧積極性受到影響。按照《意見》部署，將堅持多措並舉、多管齊下，提升種糧比較效益，保障農民種糧基本收入，讓種糧農民有甜頭有盼頭。強政策，加強對種糧主體的政策激勵，支持家庭農場、農民合作社發展糧食適度規模經營。完善小麥稻穀最低收購價政策，繼續實施稻穀補貼和玉米大豆生産者補貼。提效益，培育糧食産業化聯合體，支持建設糧食産後烘乾、加工設施，打通糧食生産流通上下游産業鏈，提高糧食經營效益。降成本，大力推進代耕代種、統防統治、土地託管等農業生産社會化服務，積極開展糧食生産薄弱環節機械化技術試驗示範，著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題，加快丘陵山區農田宜機化改造，減輕勞動強度，降低糧食生産成本。防風險，推進三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，為糧食生産保駕護航。

問：《意見》將採取哪些措施來穩定各地區糧食生産?

答：我國人多地少的基本國情，決定了必須舉全國之力解決14億人的吃飯大事，各地區都有保障國家糧食安全的責任和義務。但近年來一些糧食産銷平衡區自給率明顯下降，主銷區自給率持續低位下行，主銷區和産銷平衡區糧食凈調入量明顯增加。《意見》要求，糧食主産區要努力發揮優勢，鞏固提升糧食綜合生産能力，繼續為全國做貢獻；産銷平衡區和主銷區要保持應有的自給率，確保糧食種植面積不減少、産能有提升、産量不下降，共同維護好國家糧食安全。

按照《意見》部署，下一步將採取激勵和約束相結合措施，調動各地區重農抓糧積極性。細化要求，糧食産銷平衡區和主銷區要按照重要農産品區域佈局及分品種生産供給方案要求，制定具體實施方案並抓好落實，扭轉糧食種植面積下滑勢頭。産銷平衡區要著力建成一批旱澇保收、高産穩産的口糧田，保證糧食基本自給。主銷區要明確糧食種植面積底線，穩定和提高糧食自給率。壓實責任，各地要切實承擔起保障本地區糧食安全的主體責任，穩定糧食種植面積，將糧食生産目標任務分解到市縣。強化糧食安全省長責任制考核，提高糧食種植面積、産量和高標準農田建設等考核指標權重，細化對糧食主産區、産銷平衡區和主銷區的考核要求。嚴格考核並強化結果運用，對成績突出的省份進行表揚，對落實不力的省份進行通報約談，並與相關支持政策和資金銜接，切實發揮考核的“指揮棒”作用。利益補償，健全糧食主産區利益補償機制，落實産糧大縣獎勵政策，將省域內高標準農田建設産生的新增耕地指標調劑收益優先用於農田建設再投入和債券償還、貼息等，讓糧食生産大省大縣種糧不吃虧、有動力。

問：《意見》對有序引導工商資本下鄉、防止大規模流轉耕地不種糧提出了哪些要求？

答：近年來，各地積極引導和規範工商資本下鄉，在帶動鄉村産業發展、加強農村基礎設施建設、促進農民增收等方面發揮了積極作用。但也出現了工商資本違反相關産業發展規劃大規模流轉耕地不種糧的現象。為此，《意見》將採取四方面措施解決。一是強化引導。強化政策激勵和宣傳引導，鼓勵和引導工商資本發揮比較優勢，到農村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生産專業化社會化服務等適合企業化經營、效益高、不與農民爭利的領域，支持其與農戶建立緊密利益聯結機制，形成利益共同體，參與糧食全産業鏈發展。二是修訂相關法規。修訂農村土地經營權流轉管理辦法，規範工商企業等社會資本租賃農地行為，加強對土地經營權流轉的規範管理，防止浪費農地資源、損害農民土地權益，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。三是健全監管制度。督促各地抓緊依法建立健全工商資本流轉土地資格審查和項目審核制度，為引導農村土地規範有序流轉提供必要的制度支撐。四是堅決制止違規行為。強化租賃農地監測監管，對工商資本違反相關産業發展規劃大規模流轉耕地不種糧的“非糧化”行為，一經發現要堅決予以糾正，並立即停止其享受相關扶持政策。

問：為確保《意見》落實到位，將採取哪些舉措？

答：為確保《意見》落實到位，農業農村部將會同有關部門做好四方面工作。一是摸清底數。底數搞不清楚，政策執行就會出現偏差。我們將指導各地對本區域耕地種糧情況進行動態監測評價，摸清“非糧化”底數，從實際出發，分類穩妥處置，不搞“一刀切”。同時採取堅決措施，遏制增量問題，確保糧食生産穩定發展。二是加強監測評價。運用衛星遙感等現代信息技術，每半年開展一次全國耕地種糧情況監測評價，建立耕地“非糧化”情況通報機制。定期對糧食生産功能區內目標作物種植情況進行監測評價，實行信息化、精細化管理，確保糧食生産功能區糧食種植面積。三是強化監督檢查。督促各地按要求抓緊制定工作方案，完善相關政策措施，穩妥有序抓好貫徹落實。對《意見》執行情況進行監督檢查，及時發現問題、協調推動解決，確保各項任務落實落地。四是完善法律法規。進一步明確佔用永久基本農田發展林果業、挖塘養魚等的處罰措施，讓防止耕地“非糧化”有法可依。