農村土地經營權流轉四問——解析《農村土地經營權流轉管理辦法》亮點

2月3日，農業農村部對外發佈《農村土地經營權流轉管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2021年3月1日起施行。

《辦法》對農村土地經營權流轉有哪些新規定？如何避免耕地“非糧化”“非農化”傾向？如何規範工商資本土地流轉？如何破解流轉違約及“跑路”等問題？記者採訪了農業農村部有關負責人。

一問：新《辦法》新在哪——

三個方面新規定適應新形勢新要求

農業農村部有關負責人指出，《農村土地經營權流轉管理辦法》是適應新形勢新實踐新要求制定的，延續了中央一貫的政策基調，遵循了《農村土地承包法》的立法精神。他分析認為，新《辦法》的“新”主要體現在三個方面：

一是落實“三權”分置制度，採用了新名稱。按照集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置並行要求，新《辦法》聚焦土地經營權流轉，將規章名稱修改為《農村土地經營權流轉管理辦法》，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，主要就平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，增加了一些具體規定，有助於進一步放活土地經營權，使土地資源得到更有效合理的利用。

二是貫徹加強監督管理要求，作出了新規定。落實《農村土地承包法》要求，新《辦法》明確了對工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的審查審核具體規定，以及建立風險保障制度的要求，以更好地保障流轉雙方合法權益。

三是圍繞強化耕地保護和糧食安全，補充了新內容。按照《關於防止耕地“非糧化”穩定糧食生産的意見》《關於堅決制止耕地“非農化”行為的通知》要求，新《辦法》中強化了耕地保護和促進糧食生産的內容。

二問：耕地“非糧化”“非農化”怎樣避免——

“農地農用”紮緊耕地保護的“籬笆”

當前，我國仍處於工業化、城鎮化快速發展時期，保護耕地的壓力越來越大，保障國家糧食安全的任務越來越艱巨。黨中央、國務院高度重視耕地保護問題，提出要紮緊耕地保護的“籬笆”，守住18億畝耕地紅線。

農業農村部有關負責人介紹，貫徹落實中央要求，新《辦法》作出了相應規定。一方面，嚴格防止耕地“非糧化”，明確土地經營權流轉要確保農地農用，優先用於糧食生産，要將經營項目是否符合糧食生産等産業規劃作為審查審核的重點內容，各級農業農村部門要加強服務，鼓勵受讓方發展糧食生産。

另一方面，堅決制止耕地“非農化”，明確土地經營權流轉的受讓方應當依照有關法律法規保護土地，禁止改變土地的農業用途；禁止閒置、荒蕪耕地，禁止佔用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、採石、採礦、取土等；禁止佔用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚。

三問：工商資本土地流轉如何更規範——

建立分級資格審查和項目審核制度

實施鄉村振興戰略，工商企業等社會資本是重要力量。近年來，各地積極引導和規範工商資本下鄉，在帶動鄉村産業發展、加強農村基礎設施建設、促進農民增收等方面發揮了積極作用。但也出現了部分工商資本大規模流轉耕地後，加劇“非糧化”傾向等問題，有的甚至存在改變耕地農業用途的情況。

為此，新修改的《農村土地承包法》明確要求建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的資格審查、項目審核和風險防範制度。

“貫徹落實法律和政策要求，新《辦法》對建立健全工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的準入監管制度作了詳細規定，明確地方人民政府要依法建立分級資格審查和項目審核制度，並規定了審查、審核的一般程序，引導工商企業等社會資本規範流轉土地經營權。同時，考慮到各地情況差異較大，新《辦法》明確要求，地方人民政府可以根據本辦法，結合本行政區域實際，制定審查審核的實施細則。”

四問：毀約“跑路”問題如何解決——

加強土地流轉風險保障

受市場波動、自然災害等多種因素影響，農業生産經營存在一定風險，特別是近年來糧食等農産品生産比較效益下降，導致一些經營主體因虧損而毀約甚至“跑路”。

農業農村部有關負責人介紹，為了更好保障流轉雙方的合法權益，新《辦法》專門增加了加強流轉風險保障的相關內容。

“《辦法》要求縣級以上地方人民政府依法建立工商企業等社會資本通過流轉取得土地經營權的風險防範制度。”該負責人指出，同時，鼓勵各地建立多種形式的土地經營權流轉風險防範和保障機制。如鼓勵流轉雙方在土地經營權流轉市場或農村産權交易市場公開交易，簽訂規範的流轉合同，明確雙方的權利義務；鼓勵保險機構為土地經營權流轉提供流轉履約保證保險等多種形式保險服務等。

此外，《辦法》明確有條件的可以設立風險保障金。實踐中，一些地方通過政府適當補助的形式建立了土地經營權流轉風險保障金制度，取得了較好的效果。“但考慮到各地差異較大，同時也避免增加經營主體負擔，新《辦法》不要求統一設立風險保障金，只是規定涉及整村（組）土地經營權流轉面積較大、涉及農戶較多、經營風險較高的項目可以設立風險保障金，但具體額度由流轉雙方協商。”該負責人説。（本報記者 李慧）