關於《公共航空運輸旅客服務管理規定》的政策解讀

日前，《公共航空運輸旅客服務管理規定》（以下簡稱《規定》）正式頒布，將於2021年9月1日起實施。現將有關情況説明如下：

一、出臺背景

《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》和《中國民用航空旅客、行李國際運輸規則》是規範承運人旅客運輸行為、保護旅客合法權益的重要依據。兩部規章分別制定於1996年和1997年，自實施以來對維護航空運輸市場秩序，促進民航業發展發揮了重要作用。

隨著民航運輸業的快速發展，民航已成為社會大眾出行的主要交通方式之一，旅客對民航服務種類、服務範圍、服務水平的要求越來越高。同時，民航國際化進程加快，新的業務形式和運營模式推廣應用，使得我國航空客運市場發生了重大變化。為順應新時代、規範新現象、解決新問題，在總結近年來旅客運輸服務和消費者權益保護工作經驗的基礎上，出臺《公共航空運輸旅客服務管理規定》，以進一步規範國內、國際旅客運輸秩序，保護消費者合法權益，滿足新形勢下的監督管理需求。

二、修訂原則

本次修訂堅持安全第一、質量為本，切實踐行“真情服務”工作要求，以規範旅客運輸秩序、保護消費者合法權益為切入點，加強航空運輸旅客服務管理，切實提升民航服務質量。修訂遵循如下原則：

（一）簡政放權，發揮市場機制決定作用

十八大以來，黨中央國務院要求各級政府加快職能轉變，充分發揮市場機制的決定性作用，“簡政放權、放管結合”已成為現代政府治理能力建設的核心內容。本次修訂充分體現了對企業的自主經營權的尊重，將以往對承運人服務規定過細、管得過死的條款給予了較大幅度的刪減和調整，不再對客票有效期、行李尺寸和重量、免費行李額、逾重行李費等進行統一規定，以充分釋放市場活力，發揮承運人的主動性、積極性和創造性。

（二）依法行政，維護消費者合法權益

原有規章制定於民航發展初級階段，以較大篇幅從定座、購票、退改簽和乘機等環節對航空運輸流程進行了詳盡規定。隨著經濟社會的發展，社會關注的重點已經不再是運輸流程，而是消費者權益保護，新修訂的《消費者權益保護法》更是從內容、程序等方面加大了消費者權益保護的力度。本次修訂將規範重點從管理航空運輸流程轉向聚焦消費者權益保護上，對客票銷售、退改、行李運輸、超售等易於産生糾紛的關鍵環節提出了明確要求，更好地保護旅客的知情權、選擇權和索賠權。

（三）與時俱進，適應民航運輸新發展

互聯網+的發展，深刻改變了民航運輸服務的流程與標準。電子客票、無紙化乘機、航班超售等新模式、新現象不斷涌現，本次修訂工作對網絡銷售客票、電子登機憑證、聯程航班、超售等民航新業務形式進行了規範。同時，隨著經濟全球化和我國開放程度的加深，規章擴大了適用範圍，將外國航空承運人、港澳臺地區航空承運人在我國境內的經營行為也納入規制範疇，填補了立法上的空白。

（四）真情服務，著力提升民航服務質量

自2015年民航局黨組提出“真情服務”工作要求以來，民航業始終貫徹落實“發展為了人民”的理念，切實提升民航服務質量，用真情打造民航服務品牌，讓廣大人民群眾能夠享受更便捷、更順暢、更舒心的民航運輸服務。本次修訂從方便旅客的角度出發，對涉及旅客服務、便捷旅客出行、維護旅客權益等方面制定了更加人性化的規定，充分體現了民航“真情服務”的精神。

三、修訂的主要內容

（一）統一國內國際運輸服務管理，契合民航國際化發展戰略

國際化是民航業的重要特徵，自民航強國戰略實施以來，我國民航的國際競爭力和影響力不斷增強。原有規章對國內、國際運輸規則分別規定、分開管理的模式，已不能滿足民航國際化發展新形勢下的管理需求。《規定》將原有兩部規章整合修訂為一部，首次對國內、國際航空運輸服務規則進行了統一，加強了對外國承運人、港澳臺地區承運人的管理，既沒有非國民待遇，也沒有超國民待遇，實現了國內、國際運輸服務標準的一致性和服務管理模式的一體化。

（二）明確航空市場主體責任，進一步規範航空運輸秩序

近年來，我國航空客運市場發生了重大變化，原有規章中的適用主體僅包括承運人、銷售代理人和地面服務代理人。本次修訂將承運人、機場管理機構、地面服務代理人、航空銷售代理人、航空銷售網絡平臺經營者、航空信息企業等與旅客服務有關的全部主體納入管理範疇，並明確了各主體的基本責任。一是強調了運輸總條件的重要性，要求承運人制定、公佈運輸總條件，並對運輸總條件的內容、形式、公佈方式等提出了具體要求。二是突出機場管理機構公共管理的屬性和定位，明確其對地面服務代理人和航站樓商戶的管理和督促責任。三是鋻於航空銷售網絡平臺在客票銷售中扮演越來越重要的角色，《規定》也對航空銷售網絡平臺的義務和責任進行了明確。

（三）規範客票銷售行為，優化旅客購票環境

客票銷售環節是旅客體驗民航服務的第一接觸點。《規定》刪減了原有“定座”、“票價”章節，將“客票”、“購票”等章節合併為“客票銷售”，並對承運人客票銷售環節的告知義務進行了明確，充分保護旅客知情權。特別是針對網絡購票環境，《規定》要求承運人或者其航空銷售代理人要在旅客購票時，明確告知航班信息、運輸總條件、客票使用條件、餐食情況、行李運輸規定等主要服務信息；出票後還要將客票有效期、出行提示信息、獲取運輸總條件方式等重要信息告知旅客。

（四）解決客票退改服務痛點，切實提升旅客滿意度

民航票務服務是旅客關注的焦點之一。為避免承運人濫用強勢地位，保護旅客合法權益，《規定》按照旅客“自願”和“非自願”兩種情況，分別對不同情形下的客票變更與退票工作提出了原則性要求。明確旅客非自願退票和因承運人原因導致旅客非自願變更客票的，不得收取退票費和變更費。同時，針對民航退款速度慢的突出問題，增加了關於退款時限的規定，要求承運人或者其航空銷售代理人在收到旅客有效退款申請之日起7個工作日內辦理完成退款手續。

（五）優化旅客乘機體驗，保障旅客安全便捷出行

旅客乘機是航空運輸服務的重要環節。近年來，旅客因各種原因誤機、錯乘、漏乘等情況時有發生，導致旅客乘機體驗不佳。《規定》要求機場管理機構要在旅客乘機流程關鍵區域設置清晰準確的標誌標識指引，為旅客乘機提供最大便利；要求承運人、地面服務代理人、機場管理機構在登機口、登機時間等旅客乘機信息發生變更後及時告知旅客，方便旅客按時乘機；要求承運人和機場管理機構制定針對旅客突發疾病、意外傷害等情形的應急處置預案，最大程度保護旅客生命安全。此外，為確保飛行安全和社會公眾利益，《規定》明確，當旅客的行為有可能危及飛行安全或者公共秩序的，承運人有權拒絕運輸。

（六）完善行李運輸管理制度，提升行李運輸服務水平

行李是“不説話的旅客”。《規定》充分尊重企業的自主經營權，不再對行李尺寸、重量、免費行李額、逾重行李費、小動物運輸等進行統一規定，承運人可根據企業經營特點自行制定相關標準並對外公佈。為減少行李運輸差錯，《規定》要求承運人、地面服務代理人、機場管理機構建立托運行李監控制度，防止發生行李運輸問題。同時，重點明確了行李延誤、丟失、損壞等情形下的處置要求，充分保護旅客財産權益。

（七）規範超售處置工作，保護旅客合法權益

超售是國際民航界的通行做法，既可滿足更多旅客的出行需要，也可避免座位虛耗。但目前，很多承運人在超售後的處置不夠規範，投訴較多。《規定》在借鑒歐美先進經驗的基礎上，新增“航班超售”一章，對超售時的信息告知、徵集自願者程序、優先登機規則、被拒絕登機旅客賠償等進行了明確規定。特別是強調承運人或者其地面服務代理人應當在經徵集自願者程序未能尋找到足夠的自願者後，方可根據優先登機規則確定被拒絕登機的旅客，以最大程度減少旅客被拒絕登機。同時，《規定》還對旅客被拒絕登機後的出具證明、客票退改服務、賠償等後續處置工作進行了明確。

（八）暢通旅客維權渠道，實現旅客投訴閉環管理

投訴是旅客最重要的救濟渠道。《規定》新增“旅客投訴”一章，強化了市場主體的投訴處理能力要求，規範了投訴處理流程，進一步健全了投訴反饋機制。此前，外國承運人和港澳臺地區承運人的投訴處理時限為20個工作日，遠高於國內承運人。本次修訂明確所有被投訴企業的投訴處理時限均為10個工作日，確保對國內外運行主體的管理一視同仁。此外，《規定》統一了民航行政機關受理投訴的渠道，並對民航服務質量監督電話、民航服務質量監督平臺、民航投訴信息整合等方面提出了明確要求。

（九）加大監管力度，確保規章落實到位

為保障規章有效實施，《規定》新增“信息報告”、“監督管理及法律責任”章節。其中，“信息報告”一章明確了運輸總條件、投訴信息、代理人信息等方面的備案要求。“監督管理及法律責任”一章針對各市場主體違規行為的嚴重程度，確定了梯度處罰的原則，設置了責令改正、罰款、記入民航信用記錄等法律責任。

（十）確保準確理解，推動規章遵守和執行

規章的準確理解是推動依法行政和全民守法的基礎，為貫徹落實“誰執法，誰普法”的要求，民航局將《規定》作為今年啟動的“立法者釋法”工作的一部重要規章。立法者釋法工作將由規章制定者對規章總體情況、逐一條款的內涵、符合性判斷標準以文字、音視頻的方式進行講解，作為行業監管人員的執法標準和企事業單位理解遵守規章的依據，以此推動規章的普及和理解的統一。