為完善資本市場基礎制度建設提供法治保障——司法部、中國證監會負責人就《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》有關問題答記者問

問：什麼是證券期貨行政執法當事人承諾制度？《辦法》出臺的背景是什麼？

答：證券期貨行政執法當事人承諾制度是指國務院證券監督管理機構對涉嫌證券期貨違法的單位或者個人進行調查期間，被調查的當事人承諾糾正涉嫌違法行為、賠償有關投資者損失、消除損害或者不良影響並經國務院證券監督管理機構認可，當事人履行承諾後國務院證券監督管理機構終止案件調查的行政執法方式。

黨中央、國務院高度重視資本市場基礎制度建設。經國務院批准，2015年中國證監會開始在證券期貨領域開展行政和解試點，並印發了《行政和解試點實施辦法》。此後，中國證監會採用行政和解方式處理了一些疑難複雜案件，對及時賠償投資者損失、提高行政執法效能、儘快恢復市場秩序發揮了積極作用，市場總體認可。2019年修訂的《證券法》第171條對證券領域行政執法當事人承諾制度作了原則規定，並要求國務院制定具體辦法。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於依法從嚴打擊證券違法活動的意見》明確要求加快制定證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法。

《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施辦法》（以下簡稱《辦法》）貫徹落實黨中央、國務院決策部署和《證券法》要求，在總結試點經驗基礎上，以行政法規形式對行政執法當事人承諾制度作了規定。《辦法》通過明確基本流程、嚴格限定適用範圍、健全監督制約機制來規範行政執法當事人承諾制度的實施，確保制度公開公平公正實施，切實保護投資者合法權益、提高執法效能、防範道德風險。

問：建立證券期貨行政執法當事人承諾制度有何意義？

答：證券期貨行政執法當事人承諾制度在提高執法效率、及時賠償投資者損失、儘快恢復市場秩序等方面具有重要意義。一是有效提高執法效能，化解資本市場執法面臨的“查處難”與市場要求“查處快”之間的矛盾。二是及時賠償投資者損失，增強其獲得感和滿意度。通常情況下，證券期貨行政處罰案件的罰沒款直接上繳國庫，而受到損失的投資者通過民事訴訟求償可能面臨舉證難、成本高、時間長等問題。適用行政執法當事人承諾，當事人交納的承諾金可用於賠償投資者損失，投資者獲得及時有效救濟的新途徑，更加有利於保護投資者尤其是中小投資者的合法權益。三是切實提高違法成本，增強監管實效。行政執法當事人承諾具有涉嫌違法當事人履行意願強、履行速度快等優勢，且國務院證券監督管理機構認可的承諾金數額通常高於罰沒款數額，使涉嫌違法當事人付出較高的經濟代價。四是行政執法當事人承諾制度能夠儘快實現案結事了、定紛止爭，從而妥善化解社會矛盾，及時恢復市場秩序，穩定預期。

問：證券期貨行政執法當事人承諾的適用條件是什麼？

答：首先，《辦法》明確規定行政執法當事人承諾制度的實施應當遵循公平、自願、誠信原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。其次，《辦法》明確當事人可以申請適用行政執法當事人承諾的時間環節，為當事人自收到國務院證券監督管理機構案件調查法律文書後至國務院證券監督管理機構作出行政處罰決定之前。國務院證券監督管理機構應當在送達當事人的案件調查法律文書中告知其有權依法申請適用行政執法當事人承諾。再次，《辦法》明確了不適用行政執法當事人承諾的情形，包括：當事人因證券期貨犯罪被判處刑罰或者被行政處罰未逾一定年限；涉嫌證券期貨犯罪依法應當移送司法機關處理；涉嫌證券期貨違法行為情節嚴重、社會影響惡劣；沒有新事實、新理由就同一案件再次提出申請，或者因自身原因未履行或者未完全履行承諾，就同一案件再次提出申請，以及國務院證券監督管理機構基於審慎監管原則認為不適用行政執法當事人承諾的其他情形。下一步，中國證監會將根據《證券法》和《辦法》有關規定，進一步細化適用行政執法當事人承諾的情形。

問：適用證券期貨行政執法當事人承諾的基本流程是什麼？

答：一是申請及受理。當事人自收到國務院證券監督管理機構案件調查法律文書後至國務院證券監督管理機構作出行政處罰決定前，可以申請適用行政執法當事人承諾。對於不存在《辦法》規定或者國務院證券監督管理機構規定的負面情形的當事人，國務院證券監督管理機構應當自收到當事人完整申請材料之日起20個工作日內，作出是否受理的決定。二是溝通協商。國務院證券監督管理機構可以在規定期限內根據當事人涉嫌違法行為造成的損失、損害或者不良影響等，就適用行政執法當事人承諾相關事項與當事人進行溝通協商。三是簽署協議。國務院證券監督管理機構經與當事人溝通協商，認可其所作承諾的，應當與當事人簽署承諾認可協議，並載明相關事項。四是中止調查。承諾認可協議簽署後，國務院證券監督管理機構向當事人出具中止調查決定書並予以公告。五是履行協議。當事人應當嚴格履行承諾認可協議。當事人因自身原因未履行或者未完全履行承諾的，國務院證券監督管理機構應當終止適用行政執法當事人承諾。六是終止調查。當事人完全履行承諾認可協議後，國務院證券監督管理機構向當事人出具終止調查決定書並予以公告。對當事人涉嫌實施的同一個違法行為不再重新調查。

問：為什麼説證券期貨行政執法當事人承諾制度在最大限度保護投資者合法權益的同時，也保護了當事人自身合法權益？

答：一方面，行政執法當事人承諾制度能夠及時賠償投資者損失，且不影響其行使民事訴訟權利，充分尊重投資者對救濟渠道的選擇權。《辦法》規定，投資者因當事人涉嫌違法行為遭受損失的，可以向承諾金管理機構申請賠償，也可以通過依法對當事人提起民事賠償訴訟等其他途徑獲得賠償；投資者已通過其他途徑獲得賠償的，不得就已獲得賠償的部分向承諾金管理機構申請賠償。與民事訴訟需要投資者依法在勝訴後才能獲得賠償不同，適用當事人承諾案件的投資者可以按照《辦法》規定向承諾金管理機構提出賠償申請，經承諾金管理機構審核，符合條件的投資者可快速獲得賠償。

另一方面，《辦法》通過嚴格規定國務院證券監督管理機構實施行政執法當事人承諾的行為規範，保障當事人權益。一是明確國務院證券監督管理機構應當在案件調查法律文書中告知當事人有權申請適用行政執法當事人承諾。二是提高行政執法效率，壓縮國務院證券監督管理機構辦理相關工作時限，規定其在20個工作日內作出是否受理行政執法當事人承諾決定，與當事人進行溝通協商的期限為6個月，經批准延長的期限最長不得超過6個月。三是對於不予受理的案件，要求國務院證券監督管理機構書面通知當事人並説明理由；要求國務院證券監督管理機構在決定終止適用行政執法當事人承諾前聽取當事人的意見。四是加強對國務院證券監督管理機構的內部制約、外部制衡和社會監督，細化回避等程序規定，明確相關工作人員的保密義務。五是規定當事人在溝通協商時所作的陳述只能用於實施行政執法當事人承諾，以解除當事人後顧之憂。

問：為什麼説證券期貨行政執法當事人承諾制度是貫徹落實資本市場違法活動“零容忍”要求的具體舉措，而非當事人“花錢買平安”？

答：國務院明確資本市場建設堅持“建制度、不干預、零容忍”的方針。《辦法》貫徹落實上述精神，作了如下規定：一是當事人承諾具有嚴格適用條件，國務院證券監督管理機構經審查並集體決策後才能決定案件能否適用該制度。二是承諾金兼具懲戒和賠償功能，承諾金數額的確定應當綜合考慮當事人因涉嫌違法行為可能獲得的收益或者避免的損失、當事人涉嫌違法行為依法可能被處以罰款和沒收違法所得的金額，以及投資者因當事人涉嫌違法行為所遭受的損失等諸多因素，通常情況下數額要高於行政處罰的罰沒款數額。三是除要求當事人交納承諾金外，國務院證券監督管理機構還可以要求當事人採取自我核查整改、完善內部控制制度、增加合規檢查頻次、主動調整相關業務等措施，以糾正涉嫌違法行為、賠償投資者損失、消除損害或者不良影響。因此，適用行政執法當事人承諾，是堅持“零容忍”要求的具體體現，不意味著當事人可以“花錢買平安”。

問：如何確保公平公正適用證券期貨行政執法當事人承諾，《辦法》建立了哪些監督制約機制？

答：為確保公平公正適用行政執法當事人承諾，防範道德風險、利益衝突和執法不公，《辦法》作了如下規定：一是建立內部制約機制。國務院證券監督管理機構應當加強內部制衡與監督，由專門的內設部門負責實施行政執法當事人承諾具體工作，與案件調查部門（包括案件稽查、處罰部門）相互獨立、相互制約，並建立健全內部監督制度；建立集體決策制度，討論決定行政執法當事人承諾制度實施過程中的重大事項，經相關負責人批准後執行；國務院證券監督管理機構相關工作人員不得違反規定會見當事人及其委託的人，並對可能影響公正執法的情形明確提出了回避要求。二是加強外部制衡和社會監督。國務院證券監督管理機構在與當事人簽署承諾認可協議後中止案件調查，以及在當事人履行承諾認可協議後終止案件調查，均應進行公告；當事人為法定信息披露義務人的，應當依法披露信息。三是限制適用範圍，防止制度濫用。《辦法》對當事人不適用行政執法當事人承諾的情形作了列舉規定，並授權證監會基於審慎監管原則補充其他情形。對於證監會工作人員違反規定適用行政執法當事人承諾，或者侵犯當事人商業秘密、個人隱私的行為，還規定了相應的法律責任。

問：為什麼説證券期貨行政執法當事人承諾制度既總結已有經驗，又滿足實踐需要？

答：與2015年證監會制定的《行政和解試點實施辦法》相比，《辦法》在總結試點經驗基礎上，進一步完善了相關制度：一是擴展了申請時間。考慮到試點時關於正式立案之後才可申請的規定過於嚴格，導致實踐中大量案件無法進入承諾程序，《辦法》刪去了該項規定，有利於推動行政執法當事人承諾的合理適用。二是調整了適用範圍和條件。《辦法》刪去了試點時關於行政執法當事人承諾僅適用於“涉嫌實施虛假陳述、內幕交易、操縱市場或者欺詐客戶等違反證券期貨法律、行政法規和相關監管規定的行為”，以及國務院證券監督管理機構派出機構查處的案件不適用承諾程序等規定；同時，《辦法》以負面清單形式明確了不予受理的情形，以防止制度濫用。三是優化了啟動程序。為保障當事人知情權，《辦法》刪去了試點時關於國務院證券監督管理機構不得主動或者變相主動提出和解建議的規定，要求國務院證券監督管理機構在案件調查法律文書中告知當事人有權申請適用行政執法當事人承諾。四是完善承諾金數額的確定因素。考慮到承諾金數額的確定是投資者獲得合理賠償的一項重要保障，《辦法》新增“簽署承諾認可協議時案件所處的執法階段”作為考慮因素，鼓勵儘早結案。五是明確集體決策制度。試點期間，證監會已經設立了行政和解委員會，由證監會相關負責人擔任主任委員，對重大事項進行集體決策。《辦法》將試點實踐經驗上升為行政法規，進一步加強監督制約，防範道德風險。

問：為貫徹落實《辦法》，下一步有哪些工作安排？

答：下一步，證監會將加快推進《證券期貨行政執法當事人承諾制度實施規定》等相關配套制度的制定工作，會同財政部將2015年2月發佈的《行政和解金管理暫行辦法》修改為《證券期貨行政執法當事人承諾金管理辦法》，進一步細化具體操作實施要求，更好落實《證券法》要求和確保《辦法》落地實施。

證監會將嚴格落實“零容忍”要求，加大對資本市場違法行為執法力度，嚴厲打擊各類違法違規行為，持續凈化資本市場環境。同時，貫徹落實《辦法》規定，及時回應解決證券期貨行政執法當事人承諾制度執行中出現的新情況、新問題，依法保護投資者合法權益，維護公開、公平、公正的資本市場秩序，促進資本市場平穩健康發展。