《民政部 公安部 市場監管總局 中國銀保監會關於加強養老機構非法集資防範化解工作的意見》解讀

築牢織密“防非”安全網 全力守護老年人“錢袋子”
——解讀《民政部 公安部 市場監管總局 中國銀保監會關於加強養老機構非法集資防範化解工作的意見》

一、政策出臺

近年來，一些機構和企業打著“養老服務”“健康養老”等名義，以“高利息、高回報”為誘餌，在養老服務領域實施非法集資，嚴重侵害廣大老年人的合法權益，破壞養老服務健康發展秩序。以習近平同志為核心的黨中央對老年人特別關心愛護，強調要維護好老年人合法權益，堅決依法依規從嚴懲處欺老行為。為全面深入貫徹以人民為中心的發展理念，積極穩妥化解非法集資風險，推動關口前移，加強源頭防控，提升部門聯動處置效能，2022年11月7日，民政部、公安部、市場監管總局、中國銀保監會聯合印發了《關於加強養老機構非法集資防範化解工作的意見》（以下簡稱《意見》），對常態化養老機構非法集資防範化解工作作出了制度安排。

二、政策背景

一是深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署的重要舉措。習近平總書記多次就堅持底線思維，增加憂患意識，提高防控能力，著力防範化解重大風險作出重要指示。防範化解非法集資工作是打好防範化解重大風險攻堅戰的任務之一。黨中央、國務院出臺了相關文件，對做好防範化解非法集資工作作出了一系列決策部署。2020年12月，國務院常務會審議通過《防範和處置非法集資條例》，將防範和處置非法集資工作納入法治化、規範化軌道，明確了防範和處置非法集資工作機制，以及地方各級人民政府、行業主管部門、監管部門和市場主體各方的職責和義務，構建起各盡其責、齊抓共管的綜合治理格局。《意見》進一步壓緊壓實了行業主管部門、監管部門對養老服務領域非法集資風險排查、監測預警和配合處置的職責任務，細化了工作舉措，強化了監管要求，提高了防控能力，是深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，履行管行業必須管安全要求的重要舉措。

二是養老服務綜合監管制度落地生根的重要成果。2020年12月，國務院辦公廳印發《關於建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》，要求加大對以養老服務為名非法集資的風險排查力度，做好政策宣傳和風險提示，依法打擊養老服務機構以養老服務為名的非法集資活動。《意見》的出臺進一步明確了民政部門、公安機關、市場監管部門與處置非法集資牽頭部門在防範化解養老機構非法集資工作中的職責，形成了協同配合監管、信息及時共享、各方聯動的工作機制，是建立健全養老服務綜合監管制度的重要成果。

三是養老服務高質量發展的有力保障。2022年4月，平安中國建設協調小組牽頭12個部門聯合開展了為期半年的全國打擊整治養老詐騙專項行動。民政部門積極參與，以釘釘子精神一體推進宣傳教育、依法打擊、整治規範，全面清理整治養老服務涉詐亂象問題，有力維護了老年人合法權益。《意見》針對排查中發現的問題隱患深挖根源、舉一反三，將普遍性、規律性問題，以及務實管用的措施固化為制度規範，通過強化養老機構內部管理、細化防控處置措施、加強依法監管和打擊力度等，鞏固深化了專項行動成果，補齊補強了制度短板，形成了防範處置養老機構非法集資的長效機制，為推動養老服務高質量發展提供了有力保障。

三、政策內容

《意見》共3部分，明確提出了9項要求。聚焦《防範和處置非法集資條例》賦予民政部門在風險排查、監測預警和配合處置三方面的職責定位，加強部門監管協調，突出防範為主、綜合治理、穩妥處置的工作原則，從三方面作出規定：

（一）加強風險摸排。對養老機構開展常態化排查，摸清底數情況，發現苗頭性問題。一方面，建立民政、市場監管部門養老機構登記備案信息共享交換機制，動態抓取增量，及時納入民政部門監管範疇。另一方面，通過定期開展現場檢查，及時排查存量風險，做到問題隱患早發現、早消除。同時，按照“既管合法、也管非法”的要求，明確將“黑機構”也納入排查，一旦發現要依法依規處置。

（二）加強源頭治理。規範養老機構內部管理、完善備案信用承諾制度強化監督、加大宣傳力度提高老年人防範意識，是源頭防範非法集資的具體舉措。《意見》明確要求養老機構簽訂服務協議、告知預付費風險，保障老年人知情權。完善備案信用承諾制度，對備案要求、備案承諾書、備案信息公示等提出要求。通過“三進”、“四見”全覆蓋宣傳、制定養老服務質量信息公開模板、張貼宣傳簡報、暢通投訴舉報渠道、加強政務公開等措施，達到宣傳教育目的，提高老年人識騙防騙能力。

（三）依法分類處置。落實《防範和處置非法集資條例》，細化民政部門配合做好行政處置的具體職責。根據“紅橙黃綠”風險隱患等級，做好線索通報和分類處置工作。加強信用監管力度，對從事非法集資的機構和人員實施懲戒措施。做好維穩工作，妥善安置受損老年人、加強輿情監測。強化民政、公安和處置非法集資牽頭部門的職能銜接和協同配合，強化行刑銜接，形成工作合力。

四、政策亮點

第一，加強信息共享，完善動態風險摸排工作機制。《意見》從增量和存量兩個維度，完善了動態風險摸排工作機制。增量方面，省級民政部門通過信息推送、信息抓取，定期從省級市場監管部門獲取新增市場主體信息，再層層推送到服務場所所在地民政部門進行現場核查，以便掌握實際收住老年人、提供養老服務養老機構的情況。這一工作機制破解了登記管理機關與行業監管部門之間的信息壁壘，解決了新增市場主體未及時辦理備案，導致行業主管部門情況掌握不及時而監管跟不上的問題。存量方面，要求各地民政部門每年對養老機構服務安全和質量進行不少於一次的現場檢查時，將養老機構的基本運營情況作為檢查重點。通過對存量定期體檢，儘早發現問題隱患，提前研判處置，防止小風險演化成大問題。

第二，建立“紅橙黃綠”風險管控等級，實施分類處置。為精準防控風險，有針對性做好分類處置，《意見》建立了風險隱患等級從高到低的四色風險管控等級。對沒有發現風險隱患納入綠色等級的，採取日常監管模式；對存在潛在風險隱患納入黃色等級的，以行政指導為主要手段，通過建議、勸告等非強制性措施要求養老機構規範運營和加強內部管理；對可能存在非法集資風險納入橙色等級的，本著防早化小原則，通過警示約談、責令整改等措施要求養老機構糾正問題；對涉嫌非法集資行為納入紅色等級的，第一時間向屬地人民政府報告，進而壓實地方人民政府屬地管理職責，並將問題線索函告處置非法集資牽頭部門，以便處置非法集資牽頭部門根據《防範和處置非法集資條例》賦予的行政調查、處置措施，對涉嫌非法集資行為依法進行處置。

五、落實要求

防範化解養老機構非法集資工作是一項長期、複雜、艱巨的系統性工程，是一項惠及廣大老年人和億萬家庭的政策，關鍵在於落地實施。民政部門將切實發揮牽頭作用，加強與公安、市場監管、防範和處置非法集資工作領導小組辦公室協作配合，建立登記備案信息共享交換機制，健全問題線索移送機制，形成工作合力；結合當地實際，補充完善《養老機構服務合同》（示範文本）關於養老機構收取預付費的相關內容，制定養老服務質量信息公開模板，做好養老服務領域非法集資的風險提示；推行“互聯網+監管”，充分依託信息技術手段，加快做好養老機構網上備案、基層政務公開、輿情信息監測等工作，實現監管智慧化、精準化。