生態環境部應對氣候變化司相關負責人就《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》答記者問

近日，經碳達峰碳中和工作領導小組同意，生態環境部印發實施了《2021、2022年度全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》（以下簡稱《配額方案》）。針對《配額方案》中社會關注的重點內容，生態環境部應對氣候變化司相關負責人介紹了有關情況。

問：《配額方案》作為全國碳市場的重要基礎制度文件，在編制過程中遵循了哪些基本原則？

答：配額分配製度是全國碳市場的重要基礎制度，是保證碳市場健康平穩有序運行、實現政策目標的基石。《配額方案》規定了全國碳市場發電行業2021、2022年度配額核算與分配方法，明確了配額發放、調整及清繳履約等管理流程。《配額方案》編制遵循的主要原則有“三個堅持”。

一是堅持服務大局。以助力我國實現碳達峰碳中和為目標，充分考慮國際國內經濟形勢、保障能源供應等因素，在保證配額總量增長適應經濟社會發展對電力行業增長要求的基礎上，合理設計方案。《配額方案》採用基於強度的配額分配思路，不要求企業二氧化碳排放量絕對降低，而是基於實際産出量，即實際供電量、供熱量越大，獲得配額也越多，不會對電力生産形成約束，不影響電力供應保障。

二是堅持穩中求進。2021、2022年度配額分配方案基本延續2019—2020年的總體框架，配額分配的總體思路不變、覆蓋主體範圍不變、相關工作流程基本不變。同時堅持問題導向，針對第一個履約週期出現的未分年度設定基準值等問題，持續完善配額分配方法，夯實數據基礎，提升信息化管理水平，優化調整各類機組的供電、供熱基準值，保證行業配額總量和排放總量基本相當。

三是堅持政策導向。鼓勵大容量、高能效、低排放機組和承擔熱電聯産任務等機組，使碳排放管理水平較好、排放水平低的企業可以通過出售富餘配額獲得收益，碳排放管理水平相對較差、排放水平高的企業存在缺口需要購買配額，樹立“排碳有成本，減碳有收益”的價值導向。配額分配過程中採用冷卻方式修正系數、供熱量修正系數、負荷（出力）系數修正系數，以鼓勵機組更大範圍供熱、參與電力調峰，充分發揮碳市場在優化電源結構、促進電力行業清潔低碳轉型方面的引導作用。

問：這次發佈的《配額方案》與第一個履約週期相比有哪些改進和優化？

答：相比于第一個履約週期配額分配方案，2021、2022年度配額分配方法在整體上保持了政策的延續性和穩定性，同時結合黨的二十大新精神新形勢新任務和行業技術進步等實際情況作出調整優化，在配額管理的年度劃分、平衡值、基準值、修正系數等方面作出了優化，概括起來為“五個更加”。

一是實行配額年度管理，日常管理更加精細。為更好與我國碳排放管理的年度目標銜接，推動配額預分配、核定、清繳等環節按自然年常態化管理，區別於2019和2020年採用相同的配額分配基準值、兩年合併履約的做法，2021、2022年度採用了不同的配額分配基準值。基於上年實際排放情況確定第二年基準值，使基準值更加符合行業實際情況，體現了發電行業能效逐年提升和單位産出碳排放逐年下降的趨勢。2021、2022年度分別發放配額、開展履約，特別是在實施履約豁免機制統計配額缺口率時，改為分年度計算。

二是首次引入平衡值，信息發佈更加透明。全國碳市場2019—2020年度的建設運行有力促進了企業碳排放管理意識和能力水平提高，2020年實測燃煤元素碳含量機組佔比大幅提高，導致行業總體碳排放強度計算結果比基準值測算時依據的企業排放數據偏低10%左右，使得2021、2022年基準值在數值上與2019—2020年相比存在較大差異。為便於社會各界更好理解，《配額方案》引入了平衡值。平衡值是各類機組供電、供熱碳排放配額量與其經核查排放量（應清繳配額量）平衡時對應的碳排放強度值，是制定供電、供熱基準值的重要參考依據。

三是優化配額分配基準值設置，政策導向更加明確。《配額方案》以2021年各類機組平衡值為基礎，按照配額總體平衡、行業企業可承受、鼓勵先進、懲罰落後的原則，充分考慮發電行業技術進步，在第一個履約週期基準值的基礎上，對各類機組的供電、供熱碳排放基準值進行了優化調整，使2021、2022年度基準值能夠真實反映行業碳排放實際水平，總體上體現了激勵高效清潔機組、約束低效機組的政策導向，與當前碳排放管理的要求相符。

四是調整機組負荷（出力）系數修正系數適用範圍，民生保障政策更加突出。與2019—2020年僅在常規燃煤發電機組配額分配時採用負荷（出力）系數修正系數不同，為體現全國碳市場對高效供熱生産的支持，2021、2022年在常規燃煤熱電聯産機組配額分配時，也採用負荷（出力）系數修正系數，對熱電聯産機組低負荷運行給予配額補償，體現“保供熱、保民生”的政策導向。

五是減輕基層和企業負擔，惠企措施更加豐富。通過簡化規則，提升信息化水平，減輕基層負擔。在預分配環節，以2021年該機組經核查排放量的70%作為2021、2022年度各機組預分配配額量，簡化了預分配配額的計算方法，便於操作，有利於提升工作效率。通過履約缺口率上限豁免政策、燃氣機組豁免機制和可預支2023年度配額的靈活機制等減輕企業負擔。改進配額發放工作流程，依託信息平臺開展配額審核與發放，實現智慧化配額管理，確保數據的準確性和計算方法的一致性，提高工作效率和質量。

問：2021、2022年部分火電機組受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經營壓力，《配額方案》中有哪些減輕企業負擔的措施？

答：考慮到2021、2022年疫情影響及能源保供壓力，為有效緩解發電行業履約負擔，《配額方案》延續了上一個履約週期對燃氣機組和配額缺口較大企業實施履約豁免機制，新增靈活履約機制及個性化紓困機制。

一是延續在核定配額環節控制配額缺口較大企業和燃氣機組的配額缺口，採取清繳配額豁免的方式，當重點排放單位核定的年度配額量小于經核查排放量的80%時，其應發放配額量等於年度經核查排放量的80%。據測算，該項政策2021年度將減輕306家企業負擔。

二是考慮到2021、2022年企業受疫情、能源保供等多種因素影響面臨較大經營壓力，增加可預支2023年度配額的靈活機制，緩解配額履約給重點排放單位帶來的壓力。對配額缺口率在10%以上（含）的重點排放單位，確因經營困難無法通過購買配額按時完成履約的，可從2023年度預分配配額中預支部分配額完成履約，預支量不超過配額缺口量的50%。

三是為科學、精準、有效地減輕重點排放單位的履約負擔，對承擔重大民生保障任務的重點排放單位，在執行履約豁免機制和靈活機制後仍難以完成履約的，生態環境部統籌研究個性化紓困方案。

問：一家發電企業的配額量是如何計算的？計算公式中的基準值和修正系數是如何確定的？為什麼要設置這些修正系數？

答：碳排放配額是重點排放單位擁有的發電機組相應的二氧化碳排放限額，2021、2022年度配額實行免費分配，採用基準法核算機組配額量，計算公式如下：機組配額量=供電基準值×機組供電量×修正系數+供熱基準值×機組供熱量。

基準值反映行業平均碳排放強度，按照配額總量總體平衡的原則確定，即行業配額發放總量與應清繳配額總量基本相等、不額外增加行業負擔。2022年6月，我們已完成2021年度電力行業碳排放數據核查工作。2021年基準值是根據2021年實際碳排放數據測算得出，準確性較高，2022年基準值是在2021年數據基礎上，對標碳達峰碳中和目標，基於近年來火電行業能耗強度和碳排放強度年均下降率反復測算得出。

為鼓勵機組承擔民生供熱、參與電力調峰和提高能效等，在機組配額量計算時引入了三個修正系數，包括負荷（出力）系數修正系數、供熱量修正系數、冷卻方式修正系數。

負荷（出力）系數修正系數的設置是為了鼓勵火電機組參與電網調峰和保障可再生能源上網，彌補其降低負荷以及頻繁啟停的效率損失。火電機組負荷率越低，機組單位産出能耗也越高。該系數的設定依據為《常規燃煤發電機組單位産品能源消耗限額》（GB 21258-2017）及《熱電聯産單位産品能源消耗限額》（GB 35574-2017），上述兩項國標通過大量機組統計數據得出機組負荷率與單位産品能耗之間的數量關係。

供熱量修正系數的設置是為了滿足鼓勵燃煤熱電聯産增加供熱量、替代燃煤小鍋爐和散煤的實際需要。按照我國目前“以熱定電”的熱電分攤方式，對於熱電聯産機組，隨著供熱量的增加，機組整體效率提升，供電碳排放強度降低。供熱量修正系數為基於大量實測樣本統計擬合得出，根據燃煤、燃氣兩類機組在不同供熱比情況下供電碳排放強度的變化曲線，得出兩類機組的供熱量修正系數分別為(1-0.22×供熱比)和(1-0.6×供熱比)。

冷卻方式修正系數的設置是為了對缺水地區使用空冷的機組進行鼓勵。該系數考慮了因冷卻環節工藝不同造成的單位産品能耗差別，區分水冷和空冷燃煤機組，並通過不同賦值修正兩類機組的配額量（水冷機組的冷卻方式修正系數取1，空冷機組取1.05），與《常規燃煤發電機組單位産品能源消耗限額》（GB 21258-2017）及《熱電聯産單位産品能源消耗限額》（GB 35574-2017）提出的冷卻方式修正系數保持一致。

問：《配額方案》2023年發佈，分配的卻是2021及2022年度的配額，為何要採用這種“事後分配”的方式？

答：《配額方案》編制遵循堅持服務大局和穩中求進的原則，方案測算需要建立在準確可靠的數據基礎上，對數據精度要求較高，配額分配的總體要求是供需平衡，盡可能將盈缺率控制在預定目標範圍之內。2021和2022年全國碳市場處於發展初期，碳排放核算核查水平以及數據質量監管能力還有待提升，特別是由於實測燃煤元素碳含量的機組比例變化較大，碳排放數據存在一定不確定性。而採用“事前分配”，需要對碳排放數據進行精準預估，要建立在高質量碳排放數據和科學準確的分析預測等工作基礎上。

為穩妥起見，我們採用“事後分配”的方式，延續第一個履約週期做法，更好的保證配額分配總量符合預期目標，既不會因為分配總量收縮過緊造成行業減排負擔過重，也不會因分配總量過於寬鬆導致碳市場無法更好地發揮促進減排的作用。由於第一個履約週期已經釋放政策信號，企業對碳排放基準值下降也有所預期，因此“事後分配”並不會影響全國碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具發揮作用。此外，目前大部分地方試點碳市場也採用配額“事後分配”，實踐表明現階段採取“事後分配”的方式能夠更加精準把控配額分配總量和行業總體減排力度。

下一步，隨著全國碳市場數據質量制度不斷完善，管理水平逐步提升，數據獲取時效性和準確度提高，我們將積極研究如何由“事後分配”逐步調整為“事中分配”或“事前分配”的具體方案，盡可能提早向市場主體明確預期。