國務院關於建立糧食生産功能區和

重要農産品生産保護區的指導意見

國發〔2017〕24號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

近年來，國家出臺了一系列強農惠農富農政策，實現了糧食連年豐收，重要農産品生産能力不斷增強。但是，我國農業生産基礎還不牢固，工業化、城鎮化發展和農業生産用地矛盾不斷凸顯，保障糧食和重要農産品供給任務仍然艱巨。為優化農業生産佈局，聚焦主要品種和優勢産區，實行精準化管理，現就建立糧食生産功能區和重要農産品生産保護區（以下統稱“兩區”）提出如下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，實施藏糧于地、藏糧于技戰略，以確保國家糧食安全和保障重要農産品有效供給為目標，以深入推進農業供給側結構性改革為主線，以主體功能區規劃和優勢農産品佈局規劃為依託，以永久基本農田為基礎，將“兩區”細化落實到具體地塊，優化區域佈局和要素組合，促進農業結構調整，提升農産品質量效益和市場競爭力，為推進農業現代化建設、全面建成小康社會奠定堅實基礎。

（二）基本原則。

——堅持底線思維、科學劃定。按照“確保穀物基本自給、口糧絕對安全”的要求和重要農産品自給保障水平，綜合考慮消費需求、生産現狀、水土資源條件等因素，科學合理劃定水稻、小麥、玉米生産功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠生産保護區，落實到田頭地塊。

——堅持統籌兼顧、持續發展。圍繞保核心産能、保産業安全，正確處理中央與地方、當前與長遠、生産與生態之間的關係，充分調動各方面積極性，形成建設合力，確保農業可持續發展和生態改善。

——堅持政策引導、農民參與。完善支持政策和制度保障體系，充分尊重農民自主經營的意願和保護農民土地的承包經營權，積極引導農民參與“兩區”劃定、建設和管護，鼓勵農民發展糧食和重要農産品生産。

——堅持完善機制、建管並重。建立健全激勵和約束機制，加強“兩區”建設和管護工作，穩定糧食和重要農産品種植面積，保持種植收益在合理水平，確保“兩區”建得好、管得住，能夠長久發揮作用。

（三）主要目標。力爭用3年時間完成10.58億畝“兩區”地塊的劃定任務，做到全部建檔立卡、上圖入庫，實現信息化和精準化管理；力爭用5年時間基本完成“兩區”建設任務，形成佈局合理、數量充足、設施完善、産能提升、管護到位、生産現代化的“兩區”，國家糧食安全的基礎更加穩固，重要農産品自給水平保持穩定，農業産業安全顯著增強。

1.糧食生産功能區。劃定糧食生産功能區9億畝，其中6億畝用於稻麥生産。以東北平原、長江流域、東南沿海優勢區為重點，劃定水稻生産功能區3.4億畝；以黃淮海地區、長江中下游、西北及西南優勢區為重點，劃定小麥生産功能區3.2億畝（含水稻和小麥復種區6000萬畝）；以松嫩平原、三江平原、遼河平原、黃淮海地區以及汾河和渭河流域等優勢區為重點，劃定玉米生産功能區4.5億畝（含小麥和玉米復種區1.5億畝）。

2.重要農産品生産保護區。劃定重要農産品生産保護區2.38億畝（與糧食生産功能區重疊8000萬畝）。以東北地區為重點，黃淮海地區為補充，劃定大豆生産保護區1億畝（含小麥和大豆復種區2000萬畝）；以新疆為重點，黃河流域、長江流域主産區為補充，劃定棉花生産保護區3500萬畝；以長江流域為重點，劃定油菜籽生産保護區7000萬畝（含水稻和油菜籽復種區6000萬畝）；以廣西、雲南為重點，劃定糖料蔗生産保護區1500萬畝；以海南、雲南、廣東為重點，劃定天然橡膠生産保護區1800萬畝。

二、科學合理劃定“兩區”

（四）科學確定劃定標準。糧食生産功能區和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗生産保護區劃定應同時具備以下條件：水土資源條件較好，坡度在15度以下的永久基本農田；相對集中連片，原則上平原地區連片面積不低於500畝，丘陵地區連片面積不低於50畝；農田灌排工程等農業基礎設施比較完備，生態環境良好，未列入退耕還林還草、還湖還濕、耕地休耕試點等範圍；具有糧食和重要農産品的種植傳統，近三年播種面積基本穩定。優先選擇已建成或規劃建設的高標準農田進行“兩區”劃定。天然橡膠生産保護區劃定的條件：風寒侵襲少、海拔高度低於900米的宜膠地塊。

（五）自上而下分解任務。根據全國“兩區”劃定總規模和各省（區、市）現有永久基本農田保護面積、糧食和重要農産品種植面積等因素，將劃定任務分解落實到各省（區、市）。各省（區、市）人民政府要按照劃定標準和任務，綜合考慮當地資源稟賦、發展潛力、産銷平衡等情況，將本省（區、市）“兩區”面積細化分解到縣（市、區）。要將産糧大縣作為糧食生産功能區劃定的重點縣。

（六）以縣為基礎精準落地。縣級人民政府要根據土地利用、農業發展、城鄉建設等相關規劃，按照全國統一標準和分解下達的“兩區”劃定任務，結合農村土地承包經營權確權登記頒證和永久基本農田劃定工作，明確“兩區”具體地塊並統一編號，標明“四至”及拐點坐標、面積以及灌排工程條件、作物類型、承包經營主體、土地流轉情況等相關信息。依託國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，建立電子地圖和數據庫，建檔立卡、登記造冊。

（七）審核和匯總劃定成果。各省（區、市）人民政府要及時組織開展“兩區”劃定成果的核查驗收工作，在公告公示無異議後，將有關情況報送農業部、國家發展改革委、國土資源部，同時抄送財政部、住房城鄉建設部、水利部。農業部、國土資源部要指導各省（區、市）建立“兩區”電子地圖和數據庫，形成全國“兩區”佈局“一張圖”。農業部、國家發展改革委要會同有關部門匯總全國“兩區”劃定成果並向國務院報告。

三、大力推進“兩區”建設

（八）強化綜合生産能力建設。依據高標準農田建設規劃和土地整治規劃等，按照集中連片、旱澇保收、穩産高産、生態友好的要求，積極推進“兩區”範圍內的高標準農田建設。加強“兩區”範圍內的骨幹水利工程和中小型農田水利設施建設，因地制宜興建“五小水利”工程，大力發展節水灌溉，打通農田水利“最後一公里”。加強天然橡膠生産基地建設，加快老齡殘次、低産低質膠園更新改造，強化膠樹撫育和管護，提高橡膠産出水平和質量。

（九）發展適度規模經營。加大“兩區”範圍內的新型經營主體培育力度，優化支持方向和領域，使其成為“兩區”建設的骨幹力量。以“兩區”為平臺，重點發展多種形式的適度規模經營，健全農村經營管理體系，加強對土地經營權流轉和適度規模經營的管理服務。引導和支持“兩區”範圍內的經營主體根據市場需要，優化生産結構，加強糧食産後服務體系建設，增加綠色優質農産品供給。

（十）提高農業社會化服務水平。適應現代農業發展的要求，著力深化“兩區”範圍內的基層農技推廣機構改革，抓緊構建覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業社會化服務體系，提升農技推廣和服務能力。以“兩區”為重點，深入開展綠色高産高效創建，加快優良品種、高産栽培技術普及應用，提升農作物生産全程機械化水平，積極推廣“互聯網+”、物聯網、雲計算、大數據等現代信息技術。

四、切實強化“兩區”監管

（十一）依法保護“兩區”。根據農業法、土地管理法、基本農田保護條例、農田水利條例等法律法規要求，完善“兩區”保護相關制度，將寶貴的水土資源保護起來。各省（區、市）要根據當地實際需要，積極推動制定“兩區”監管方面的地方性法規或政府規章。嚴格“兩區”範圍內永久基本農田管理，確保其數量不減少、質量不降低。

（十二）落實管護責任。各省（區、市）要按照“誰使用、誰受益、誰管護”的原則，將“兩區”地塊的農業基礎設施管護責任落實到經營主體，督促和指導經營主體加強設施管護。創新農田水利工程建管模式，鼓勵農民、農村集體經濟組織、農民用水合作組織、新型經營主體等參與建設、管理和運營。

（十三）加強動態監測和信息共享。綜合運用現代信息技術，建立“兩區”監測監管體系，定期對“兩區”範圍內農作物品種和種植面積等進行動態監測，深入分析相關情況，實行精細化管理。建立“兩區”信息報送制度，及時更新“兩區”電子地圖和數據庫。建立健全數據安全保障機制，落實責任主體，在保證信息安全的前提下，開放“兩區”電子地圖和數據庫接口，實現信息互通、資源共享。

（十四）強化監督考核。農業部、國家發展改革委要會同國土資源部等部門結合糧食安全省長責任制，對各省（區、市）“兩區”劃定、建設和管護工作進行評價考核，評價考核結果與“兩區”扶持政策相挂鉤。各省（區、市）要切實抓好“兩區”的監督檢查，將相關工作作為地方政府績效考評的重要內容，並建立績效考核和責任追究制度。

五、加大對“兩區”的政策支持

（十五）增加基礎設施建設投入。把“兩區”作為農業固定資産投資安排的重點領域，現有的高標準農田、大中型灌區續建配套及節水改造等農業基礎設施建設投資要積極向“兩區”傾斜。創新“兩區”建設投融資機制，吸引社會資本投入，加快建設步伐。

（十六）完善財政支持政策。完善均衡性轉移支付機制，健全糧食主産區利益補償機制，逐步提高産糧大縣人均財力保障水平。進一步優化財政支農結構，創新資金投入方式和運行機制，推進“兩區”範圍內各類涉農資金整合和統籌使用。率先在“兩區”範圍內建立以綠色生態為導向的農業補貼制度。

（十七）創新金融支持政策。鼓勵金融機構完善信貸管理機制，創新金融支農産品和服務，拓寬抵質押物範圍，在符合條件的“兩區”範圍內探索開展糧食生産規模經營主體營銷貸款試點，加大信貸支持。完善政府、銀行、保險公司、擔保機構聯動機制，深化小額貸款保證保險試點，優先在“兩區”範圍內探索農産品價格和收入保險試點。推動“兩區”農業保險全覆蓋，健全大災風險分散機制。

六、加強組織領導

（十八）明確部門分工。國務院有關部門要加強指導、協調和監督檢查，確保各項任務落實到位。國家發展改革委要會同有關部門做好統籌協調，適時組織第三方評估。財政部要會同有關部門加強財政補貼資金的統籌和整合，優化使用方向。農業部、國土資源部要會同有關部門確定各省（區、市）“兩區”劃定任務，制定相關劃定、驗收、評價考核操作規程和管理辦法，做好上圖入庫工作。人民銀行、銀監會、保監會要創新和完善“兩區”建設金融支持政策。

（十九）落實地方責任。各省（區、市）人民政府對“兩區”劃定、建設和管護工作負總責，要成立由政府負責同志牽頭、各有關部門參加的協調機制，逐級簽訂責任書，層層落實責任；要根據當地實際情況，細化制定具體實施辦法、管理細則，出臺相關配套政策，抓好工作落實。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2017年3月31日

（此件公開發佈）