國務院辦公廳關於科學綠化的指導意見

國辦發〔2021〕19號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

科學綠化是遵循自然規律和經濟規律、保護修復自然生態系統、建設綠水青山的內在要求，是改善生態環境、應對氣候變化、維護生態安全的重要舉措，對建設生態文明和美麗中國具有重大意義。為推動國土綠化高質量發展，經國務院同意，現提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平生態文明思想，認真落實黨中央、國務院決策部署，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，尊重自然、順應自然、保護自然，統籌山水林田湖草沙系統治理，走科學、生態、節儉的綠化發展之路；加強規劃引領，優化資源配置，強化質量監管，完善政策機制，全面推行林長制，科學開展大規模國土綠化行動，增強生態系統功能和生態産品供給能力，提升生態系統碳匯增量，推動生態環境根本好轉，為建設美麗中國提供良好生態保障。

（二）工作原則。

——堅持保護優先、自然恢復為主，人工修復與自然恢復相結合，遵循生態系統內在規律開展林草植被建設，著力提高生態系統自我修復能力和穩定性。

——堅持規劃引領、頂層謀劃，合理佈局綠化空間，統籌推進山水林田湖草沙一體化保護和修復。

——堅持因地制宜、適地適綠，充分考慮水資源承載能力，宜喬則喬、宜灌則灌、宜草則草，構建健康穩定的生態系統。

——堅持節約優先、量力而行，統籌考慮生態合理性和經濟可行性，數量和質量並重，節儉務實開展國土綠化。

二、主要任務

（三）科學編制綠化相關規劃。地方人民政府要組織編制綠化相關規劃，與國土空間規劃相銜接，疊加至同級國土空間規劃“一張圖”，實現多規合一。落實最嚴格的耕地保護制度，合理確定規劃範圍、綠化目標任務；城市綠化規劃要滿足城市健康、安全、宜居的要求。地方人民政府要加強對綠化相關規劃實施的檢查和督促落實，任何部門、單位或個人不得隨意變更規劃，不得擅自改變綠化用地面積、性質和用途。（國家林草局、國家發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部等按職責分工負責，地方人民政府負責落實。以下均需地方人民政府落實，不再列出）

（四）合理安排綠化用地。各地要根據第三次全國國土調查數據和國土空間規劃，綜合考慮土地利用結構、土地適宜性等因素，科學劃定綠化用地，實行精準化管理。以宜林荒山荒地荒灘、荒廢和受損山體、退化林地草地等為主開展綠化。結合城市更新，採取拆違建綠、留白增綠等方式，增加城市綠地。鼓勵特大城市、超大城市通過建設用地騰挪、農用地轉用等方式加大留白增綠力度，留足綠化空間。鼓勵通過農村土地綜合整治，利用廢棄閒置土地增加村莊綠地；結合高標準農田建設，科學規範、因害設防建設農田防護林。依法合規開展鐵路、公路、河渠兩側，湖庫周邊等綠化建設。嚴禁違規佔用耕地綠化造林，確需佔用的，必須依法依規嚴格履行審批手續。遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”。嚴禁開山造地、填湖填海綠化，禁止在河湖管理範圍內種植阻礙行洪的林木。（自然資源部、國家林草局、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、農業農村部、中國國家鐵路集團有限公司等按職責分工負責）

（五）合理利用水資源。國土綠化要充分考慮降水、地表水、地下水等水資源的時空分佈和承載能力，堅持以水而定、量水而行，宜綠則綠、宜荒則荒，科學恢復林草植被。年降水量400毫米以下乾旱半乾旱地區的綠化規劃要經過水資源論證，以雨養、節水為導向，以恢復灌草植被為主，推廣喬灌草結合的綠化模式，提倡低密度造林育林，合理運用集水、節水造林種草技術，防止過度用水造成生態環境破壞。加強人工增雨作業，提高造林綠化效率。統籌生活、生産、生態用水需求，合理配置綠化用水，適度有序開展城鎮周邊節水綠化。綠洲農業區要充分考慮水資源條件，加強天然綠洲和生態過渡帶保護，兼顧綠洲保護和農田防護林用水需求，合理確定造林規模和密度，確保農業生態屏障可持續發展。（國家林草局、水利部、農業農村部、中國氣象局等按職責分工負責）

（六）科學選擇綠化樹種草種。積極採用鄉土樹種草種進行綠化，審慎使用外來樹種草種。各地要制定鄉土樹種草種名錄，提倡使用多樣化樹種營造混交林。根據自然地理氣候條件、植被生長髮育規律、生活生産生態需要，合理選擇綠化樹種草種。江河兩岸、湖庫周邊要優先選用抗逆性強、根係發達、固土能力強、防護性能好的樹種草種。乾旱缺水、風沙嚴重地區要優先選用耐乾旱、耐瘠薄、抗風沙的灌木樹種和草種。海岸帶要優先選用耐鹽鹼、耐水濕、抗風能力強的深根性樹種。水土流失嚴重地區要優先選用根係發達、固土保水能力強的防護樹種草種。水熱條件好、土層深厚地區要優先選用生長快、産量高、抗病蟲害的優良珍貴用材樹種。居民區周邊要兼顧群眾健康因素，避免選用易致人體過敏的樹種草種。加大鄉土樹種草種採種生産、種苗繁育基地建設力度，引導以需定産、訂單育苗、就近育苗，避免長距離調運綠化種苗。（國家林草局、水利部等按職責分工負責）

（七）規範開展綠化設計施工。承擔國家投資或以國家投資為主的綠化項目建設單位要編製作業設計（或綠化方案，下同），綠化項目主管部門要會同相關部門對作業設計的用地、用水、技術措施等進行合理性評價，並監督實施。社會普遍關心且政府主導的重大綠化項目，必須經過科學論證，廣泛聽取各方面意見。加強綠化施工管理，充分保護原生植被、野生動物棲息地、珍稀植物等，禁止毀壞表土、全墾整地等，避免造成水土流失或土地退化。（國家林草局、自然資源部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、中國國家鐵路集團有限公司等按職責分工負責）

（八）科學推進重點區域植被恢復。根據全國重要生態系統保護和修復重大工程總體佈局，針對重點區域的突出生態問題，因地制宜確定綠化方式。長江、黃河等大江大河的源頭、干支流、左右岸要加強封山育林育草，推進水源涵養林、水土保持林建設和小流域綜合治理；北方防沙帶要加大封禁保護力度，建設以灌草為主、喬灌草合理搭配的林草植被；青藏高原區要嚴格保護原生植被，主要依靠自然恢復天然林草植被，適度開展退化土地治理、礦山生態修復和人工草場建設；海岸帶要加強沿海防護林體系建設，積極推進城鄉綠化美化；東北森林帶要加大天然林保護修復力度；南方丘陵山地帶要推進水土流失和石漠化綜合治理，精準提升森林質量，構建穩定高效多功能的林草生態系統，築牢生態屏障。（國家林草局、自然資源部、住房城鄉建設部、水利部等按職責分工負責）

（九）穩步有序開展退耕還林還草。進一步完善退耕還林還草政策，建立長效機制，切實鞏固退耕還林還草成果。落實國務院已批准的25度以上坡耕地、陡坡梯田、重要水源地15—25度坡耕地、嚴重沙化耕地、嚴重污染耕地的退耕還林還草任務。相關主管部門要做好退耕地塊的土地用途變更和不動産變更登記工作。開展退耕還林還草要結合生態建設和産業發展需要，充分考慮群眾意願，兼顧生態和經濟效益。科學發展特色經濟林果、花卉苗木、林下經濟等綠色富民産業，實現經濟發展和民生改善良性循環。（國家發展改革委、財政部、國家林草局、自然資源部、農業農村部等按職責分工負責）

（十）節儉務實推進城鄉綠化。充分利用城鄉廢棄地、邊角地、房前屋後等見縫插綠，推進立體綠化，做到應綠盡綠。增強城鄉綠地的系統性、協同性，構建綠道網絡，實現城鄉綠地連接貫通。加大城鄉公園綠地建設力度，形成佈局合理的公園體系。提升城鄉綠地生態功能，有效發揮綠地服務居民休閒遊憩、體育健身、防災避險等綜合功能。推廣抗逆性強、養護成本低的地被植物，提倡種植低耗水草坪，減少種植高耗水草坪。加大楊柳飛絮、致敏花粉等防治研究和治理力度，提升城鄉居民綠色宜居感受。鼓勵農村“四旁”（水旁、路旁、村旁、宅旁）種植鄉土珍貴樹種，打造生態宜居的美麗鄉村。選擇適度規格的苗木，除必須截幹栽植的樹種外，應使用全冠苗。尊重自然規律，堅決反對“大樹進城”等急功近利行為，避免片面追求景觀化，切忌行政命令瞎指揮，嚴禁脫離實際、鋪張浪費、勞民傷財搞綠化的面子工程、形象工程。（住房城鄉建設部、自然資源部、國家林草局、交通運輸部等按職責分工負責）

（十一）鞏固提升綠化質量和成效。各地要對新造幼林地進行封山育林，加強撫育管護、補植補造，建立完善綠化後期養護管護制度和投入機制，提高成林率。國有林業企事業單位要科學編制森林經營方案，科學、規範、可持續開展森林經營活動。鼓勵發展家庭林場、股份合作林場等，支持國有林場場外造林，積極推動集體林適度規模經營。實施森林質量精準提升工程，加大森林撫育、退化林修復力度，優化森林結構和功能，提高森林生態系統質量、穩定性和碳匯能力。加大人工針葉純林改造力度，開展健康森林建設，增強松材線蟲病等有害生物災害防控能力。加強森林草原防火基礎能力建設。實施草原保護修復重大工程，加快退化草原恢復，提升草原生態功能和生産能力。採取有償方式合理利用國有森林、草原及景觀資源開展生態旅遊、森林康養等，提高林草資源綜合效益。強化林地草地用途管制，嚴厲查處亂砍濫伐、非法開墾、非法侵佔林地草地和公園綠地等違法行為。嚴格保護修復古樹名木及其自然生境，對古樹名木實行掛牌保護，及時搶救復壯。（國家林草局、住房城鄉建設部等按職責分工負責）

（十二）創新開展監測評價。依據國土空間規劃“一張圖”，將綠化任務和綠化成果落到實地、落到圖斑、落到數據庫，重點生態保護修復工程要推進作業設計編制、施工、檢查驗收全過程監管，全面監測林草資源狀況變化。構建天空地一體化綜合監測評價體系，運用自然資源調查、林草資源監測及年度更新成果，提升國土綠化狀況監測信息化精準化水平。按照林草一體化要求因地制宜設定評價指標，制定國土綠化成效評價辦法，科學評價國土綠化成效。（國家林草局、自然資源部等按職責分工負責）

三、保障措施

（十三）完善政策機制。各級人民政府要合理安排資金，將國土綠化列入預算，不斷優化投資結構。鼓勵地方採取以獎代補、貸款貼息等方式創新國土綠化投入機制，實行差異化財政補助政策，支持引導營造混交林、在旱區營造灌木林、在條件適宜地區飛播造林和封山育林、使用鄉土珍貴樹種育苗造林、實施退化草原種草改良等。中央財政繼續通過造林補助等資金渠道支持鄉村綠化。在不新增隱性債務的前提下，鼓勵金融機構創新金融産品和服務方式，支持社會資本依法依規參與國土綠化和生態保護修復。制定林業草原碳匯行動方案，深化集體林權制度改革，加快建立生態産品價值實現機制，完善生態補償機制。（國家發展改革委、財政部、人民銀行、國家林草局等按職責分工負責）

（十四）健全管理制度。完善土地支持政策，對集中連片開展國土綠化、生態修復達到一定規模和預期目標的經營主體，可在符合國土空間規劃的前提下，在依法辦理用地審批和供地手續後，將一定的治理面積用於生態旅遊、森林康養等相關産業開發。探索特大城市、超大城市的公園綠地依法辦理用地手續但不納入城鄉建設用地規模管理的新機制。完善林木採伐管理政策，優先保障森林撫育、退化林修復、林分更新改造等採伐需求，促進森林質量提升和災害防控；放活人工商品林自主經營，規模經營的人工商品林可單獨編制森林採伐限額，統一納入年採伐限額管理。將造林綠化後期管護納入生態護林（草）員職責範圍，並與生態護林（草）員績效挂鉤。完善並落實草原承包經營制度，明確所有權、使用權，穩定承包權，放活經營權，規範草原經營權流轉，壓實責任主體，持續改善草原生態狀況。（自然資源部、國家林草局等按職責分工負責）

（十五）強化科技支撐。開展林草種質資源普查和林木良種、草品種審定，加強重要鄉土樹種草種資源收集保護、開發利用、種苗繁育等關鍵技術和設施研發。優化完善國土綠化技術標準體系。健全生態定位觀測監測體系。通過國家科技計劃（專項、基金等），開展松材線蟲病等重大有害生物災害防控、林水關係、鄉土珍稀樹種擴繁等科技攻關。加大國土綠化和生態保護修復機械裝備研發力度。遴選儲備、推廣實施一批實用管用的生態保護修復科技成果轉化項目。（國家林草局、科技部等按職責分工負責）

（十六）加強組織領導。全面推行林長制，明確地方領導幹部保護髮展森林草原資源目標責任。地方各級人民政府要切實履行科學綠化主體責任，明確相關部門的目標任務和落實措施。各級綠化委員會要充分發揮組織領導、宣傳發動、協調指導等作用，強化國土綠化管理、監督檢查、考核評價等工作，持之以恒推進全民義務植樹。對科學綠化成效顯著的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵。對違背科學規律和群眾意願搞綠化的錯誤行為，要及時制止糾正；對造成不良影響和嚴重後果的，要依法依規追責。廣泛開展宣傳教育，弘揚科學綠化理念，普及科學綠化知識，倡導節儉務實綠化風氣，樹立正確的綠化發展觀政績觀。加強輿論引導，積極回應社會關切，營造科學綠化的良好氛圍。（各相關部門按職責分工負責）

國務院辦公廳

2021年5月18日

（此件公開發佈）