國務院辦公廳關於印發推進多式聯運發展

優化調整運輸結構工作方案

（2021—2025年）的通知
國辦發〔2021〕54號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《推進多式聯運發展優化調整運輸結構工作方案（2021—2025年）》已經國務院同意，現印發給你們，請結合實際，認真組織實施。

國務院辦公廳

2021年12月25日

（此件公開發佈）

推進多式聯運發展優化調整運輸結構

工作方案（2021—2025年）

為深入貫徹落實黨中央、國務院決策部署，大力發展多式聯運，推動各種交通運輸方式深度融合，進一步優化調整運輸結構，提升綜合運輸效率，降低社會物流成本，促進節能減排降碳，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，立足新發展階段，完整、準確、全面貫徹新發展理念，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以加快建設交通強國為目標，以發展多式聯運為抓手，提升基礎設施聯通水平，促進運輸組織模式創新，推動技術裝備升級，營造統一開放市場環境，加快構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通體系，更好服務構建新發展格局，為實現碳達峰、碳中和目標作出交通貢獻。

（二）工作目標。到2025年，多式聯運發展水平明顯提升，基本形成大宗貨物及集裝箱中長距離運輸以鐵路和水路為主的發展格局，全國鐵路和水路貨運量比2020年分別增長10%和12%左右，集裝箱鐵水聯運量年均增長15%以上。重點區域運輸結構顯著優化，京津冀及周邊地區、長三角地區、粵港澳大灣區等沿海主要港口利用疏港鐵路、水路、封閉式皮帶廊道、新能源汽車運輸大宗貨物的比例力爭達到80%；晉陜蒙煤炭主産區大型工礦企業中長距離運輸（運距500公里以上）的煤炭和焦炭中，鐵路運輸比例力爭達到90%。

二、提升多式聯運承載能力和銜接水平

（三）完善多式聯運骨幹通道。強化規劃統籌引領，提高交通基礎設施一體化佈局和建設水平，加快建設以“6軸7廊8通道”主骨架為重點的綜合立體交通網，提升京滬、陸橋、滬昆、廣昆等綜合運輸通道功能，加快推進西部陸海新通道、長江黃金水道、西江水運通道等建設，補齊出疆入藏和中西部地區、沿江沿海沿邊骨幹通道基礎設施短板，挖掘既有幹線鐵路運能，加快鐵路幹線瓶頸路段擴能改造。（交通運輸部、國家發展改革委、國家鐵路局、中國民航局、中國國家鐵路集團有限公司等按職責分工負責，地方各級人民政府落實。以下均需地方各級人民政府落實，不再列出）

（四）加快貨運樞紐佈局建設。加快港口物流樞紐建設，完善港口多式聯運、便捷通關等服務功能，合理佈局內陸無水港。完善鐵路物流基地佈局，優化管理模式，加強與綜合貨運樞紐銜接，推動鐵路場站向重點港口、樞紐機場、産業集聚區、大宗物資主産區延伸。有序推進專業性貨運樞紐機場建設，強化樞紐機場貨物轉運、保稅監管、郵政快遞、冷鏈物流等綜合服務功能，鼓勵發展與重點樞紐機場聯通配套的軌道交通。依託國家物流樞紐、綜合貨運樞紐佈局建設國際寄遞樞紐和郵政快遞集散分撥中心。（交通運輸部、國家發展改革委、財政部、中國國家鐵路集團有限公司牽頭，海關總署、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局等配合）

（五）健全港區、園區等集疏運體系。加快推動鐵路直通主要港口的規模化港區，各主要港口在編制港口規劃或集疏運規劃時，原則上要明確聯通鐵路，確定集疏運目標，同步做好鐵路用地規劃預留控制；在新建或改擴建集裝箱、大宗幹散貨作業區時，原則上要同步建設進港鐵路，配足到發線、裝卸線，實現鐵路深入碼頭堆場。加快推進港口集疏運公路擴能改造。新建或遷建煤炭、礦石、焦炭等大宗貨物年運量150萬噸以上的物流園區、工礦企業及糧食儲備庫等，原則上要接入鐵路專用線或管道。挖掘既有鐵路專用線潛能，推動共線共用。（交通運輸部、國家發展改革委、生態環境部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團有限公司等按職責分工負責）

三、創新多式聯運組織模式

（六）豐富多式聯運服務産品。加大35噸敞頂箱使用力度，探索建立以45英尺內陸標準箱為載體的內貿多式聯運體系。在符合條件的港口試點推進“船邊直提”和“抵港直裝”模式。大力發展鐵路快運，推動冷鏈、危化品、國內郵件快件等專業化聯運發展。鼓勵重點城市群建設綠色貨運配送示範區。充分挖掘城市鐵路場站和線路資源，創新“外集內配”等生産生活物資公鐵聯運模式。支持港口城市結合城區老碼頭改造，發展生活物資水陸聯運。（交通運輸部、中國國家鐵路集團有限公司牽頭，國家發展改革委、商務部、生態環境部、海關總署、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局等配合）

（七）培育多式聯運市場主體。深入開展多式聯運示範工程建設，到2025年示範工程企業運營線路基本覆蓋國家綜合立體交通網主骨架。鼓勵港口航運、鐵路貨運、航空寄遞、貨代企業及平臺型企業等加快向多式聯運經營人轉型。（交通運輸部、國家發展改革委牽頭，國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局、中國國家鐵路集團有限公司等配合）

（八）推進運輸服務規則銜接。以鐵路與海運銜接為重點，推動建立與多式聯運相適應的規則協調和互認機制。研究制定不同運輸方式貨物品名、危險貨物劃分等互認目錄清單，建立完善貨物裝載交接、安全管理、支付結算等規則體系。深入推進多式聯運“一單制”，探索應用集裝箱多式聯運運單，推動各類單證電子化。探索推進國際鐵路聯運運單、多式聯運單證物權化，穩步擴大在“一帶一路”運輸貿易中的應用範圍。（交通運輸部、中國國家鐵路集團有限公司牽頭，商務部、司法部、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局等配合）

（九）加大信息資源共享力度。加強鐵路、港口、船公司、民航等企業信息系統對接和數據共享，開放列車到發時刻、貨物裝卸、船舶進離港等信息。加快推進北斗系統在營運車船上的應用，到2025年基本實現運輸全程可監測、可追溯。（交通運輸部、中國國家鐵路集團有限公司牽頭，國務院國資委、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局等配合）

四、促進重點區域運輸結構調整

（十）推動大宗物資“公轉鐵、公轉水”。在運輸結構調整重點區域，加強港口資源整合，鼓勵工礦企業、糧食企業等將貨物“散改集”，中長距離運輸時主要採用鐵路、水路運輸，短距離運輸時優先採用封閉式皮帶廊道或新能源車船。探索推廣大宗固體廢物公鐵水協同聯運模式。深入開展公路貨運車輛超限超載治理。（交通運輸部、中國國家鐵路集團有限公司牽頭，國家發展改革委、工業和信息化部、公安部、財政部、自然資源部、生態環境部、市場監管總局、國家鐵路局等配合）

（十一）推進京津冀及周邊地區、晉陜蒙煤炭主産區運輸綠色低碳轉型。加快區域內疏港鐵路、鐵路專用線和封閉式皮帶廊道建設，提高沿海港口大宗貨物綠色集疏運比例。推動浩吉、大秦、唐包、瓦日、朔黃等鐵路按最大運輸能力保障需求。在煤炭礦區、物流園區和鋼鐵、火電、煤化工、建材等領域培育一批綠色運輸品牌企業，打造一批綠色運輸樞紐。（交通運輸部、中國國家鐵路集團有限公司牽頭，國家發展改革委、自然資源部、生態環境部、國家鐵路局等配合）

（十二）加快長三角地區、粵港澳大灣區鐵水聯運、江海聯運發展。加快建設小洋山北側等水水中轉碼頭，推動配套碼頭、錨地等設施升級改造，大幅降低公路集疏港比例。鼓勵港口企業與鐵路、航運等企業加強合作，統籌佈局集裝箱還箱點。因地制宜推進寧波至金華雙層高集裝箱運輸示範通道建設，加快推進滬通鐵路二期及外高橋港區裝卸線工程、浦東鐵路擴能改造工程、北侖支線復線改造工程和梅山港區鐵路支線、南沙港區疏港鐵路、平鹽鐵路復線、金甬鐵路蘇溪集裝箱辦理站等多式聯運項目建設。推動企業充分利用項目資源，加快發展鐵水聯運、江海直達運輸，形成一批江海河聯運精品線路。（交通運輸部、中國國家鐵路集團有限公司牽頭，國家發展改革委、國家鐵路局等配合）

五、加快技術裝備升級

（十三）推廣應用標準化運載單元。推動建立跨區域、跨運輸方式的集裝箱循環共用系統，降低空箱調轉比例。探索在大型鐵路貨場、綜合貨運樞紐拓展海運箱提還箱等功能，提供等同於港口的箱管服務。積極推動標準化托盤（1200mm×1000mm）在集裝箱運輸和多式聯運中的應用。加快培育集裝箱、半挂車、托盤等專業化租賃市場。（交通運輸部、中國國家鐵路集團有限公司牽頭，工業和信息化部、商務部、市場監管總局等配合）

（十四）加強技術裝備研發應用。加快鐵路快運、空鐵（公）聯運標準集裝器（板）等物流技術裝備研發。研究適應內陸集裝箱發展的道路自卸卡車、岸橋等設施設備。鼓勵研發推廣冷鏈、危化品等專用運輸車船。推動新型模塊化運載工具、快速轉運和智慧口岸查驗等設備研發和産業化應用。（中國國家鐵路集團有限公司、工業和信息化部牽頭，交通運輸部、海關總署、科技部、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局等配合）

（十五）提高技術裝備綠色化水平。積極推動新能源和清潔能源車船、航空器應用，推動在高速公路服務區和港站樞紐規劃建設充換電、加氣等配套設施。在港區、場區短途運輸和固定線路運輸等場景示範應用新能源重型卡車。加快推進港站樞紐綠色化、智慧化改造，協同推進船舶和港口岸電設施匹配改造，深入推進船舶靠港使用岸電。（交通運輸部、工業和信息化部、國家發展改革委、住房城鄉建設部、生態環境部、國家能源局、中國國家鐵路集團有限公司等按職責分工負責）

六、營造統一開放市場環境

（十六）深化重點領域改革。深化“放管服”改革，加快構建以信用為基礎的新型監管機制，推動多式聯運政務數據安全有序開放。深化鐵路市場化改革，促進鐵路運輸市場主體多元化，研究推進鐵路、港口、航運等企業股權劃轉和交叉持股，規範道路貨運平臺企業經營，建立統一開放、競爭有序的運輸服務市場。（國家發展改革委、交通運輸部、市場監管總局、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局、中國國家鐵路集團有限公司等按職責分工負責）

（十七）規範重點領域和環節收費。完善鐵路運價靈活調整機制，鼓勵鐵路運輸企業與大型工礦企業等簽訂“量價互保”協議。規範地方鐵路、專用鐵路、鐵路專用線收費，明確線路使用、管理維護、運輸服務等收費規則，進一步降低使用成本。規範海運口岸的港口裝卸、港外堆場、檢驗檢疫、船公司、船代等收費。（國家發展改革委、交通運輸部、中國國家鐵路集團有限公司等按職責分工負責）

（十八）加快完善法律法規和標準體系。推動加快建立與多式聯運相適應的法律法規體系，進一步明確各方法律關係。加快推進多式聯運樞紐設施、裝備技術等標準制修訂工作，補齊國內標準短板，加強與國際規則銜接。積極參與國際多式聯運相關標準規則研究制定，更好體現中國理念和主張。研究將多式聯運量納入交通運輸統計體系，為科學推進多式聯運發展提供參考依據。（交通運輸部、司法部、商務部、市場監管總局、國家統計局、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局、中國國家鐵路集團有限公司等按職責分工負責）

七、完善政策保障體系

（十九）加大資金投入力度。統籌利用車購稅資金、中央預算內投資等多種渠道，加大對多式聯運發展和運輸結構調整的支持力度。鼓勵社會資本牽頭設立多式聯運産業基金，按照市場化方式運作管理。鼓勵各地根據實際進一步加大資金投入力度。（財政部、國家發展改革委、交通運輸部、國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局、中國國家鐵路集團有限公司等按職責分工負責）

（二十）加強對重點項目的資源保障。加大對國家物流樞紐、綜合貨運樞紐、中轉分撥基地、鐵路專用線、封閉式皮帶廊道等項目用地的支持力度，優先安排新增建設用地指標，提高用地複合程度，盤活閒置交通用地資源。加大涉海項目協調推進力度，在符合海域管理法律法規、圍填海管理和集約節約用海政策、生態環境保護要求的前提下，支持重點港口、集疏港鐵路和公路等建設項目用海及岸線需求；對支撐多式聯運發展、運輸結構調整的規劃和重點建設項目，開闢環評綠色通道，依法依規加快環評審查、審批。（自然資源部牽頭，生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部等配合）

（二十一）完善交通運輸綠色發展政策。制定推動多式聯運發展和運輸結構調整的碳減排政策，鼓勵各地出臺支持多種運輸方式協同、提高綜合運輸效率、便利新能源和清潔能源車船通行等方面政策。在特殊敏感保護區域，鼓勵創新推廣綠色低碳運輸組織模式，守住自然生態安全邊界。（國家發展改革委、公安部、財政部、生態環境部、住房城鄉建設部、交通運輸部等按職責分工負責）

（二十二）做好組織實施工作。完善運輸結構調整工作協調推進機制，加強綜合協調和督促指導，強化動態跟蹤和分析評估。各地、各有關部門和單位要將發展多式聯運和調整運輸結構作為“十四五”交通運輸領域的重點事項，督促港口、工礦企業、鐵路企業等落實責任，有力有序推進各項工作。在推進過程中，要統籌好發展和安全的關係，切實保障煤炭、天然氣等重點物資運輸安全，改善道路貨運、郵政快遞等從業環境，進一步規範交通運輸綜合行政執法，暢通“12328”熱線等交通運輸服務監督渠道，做好政策宣傳和輿論引導，切實維護經濟社會發展穩定大局。（交通運輸部、國家發展改革委、中國國家鐵路集團有限公司牽頭，各有關部門和單位配合）