市場監管總局關於印發《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》的通知
國市監反執二規〔2025〕1號

各省、自治區、直轄市和新疆生産建設兵團市場監管局（廳、委）：

《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》已經2025年1月24日市場監管總局第1次局務會議通過，現印發給你們，請結合實際做好宣傳和實施。

市場監管總局
2025年2月19日

（此件公開發佈）

違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準
（試行）

第一條 為了規範對違法實施經營者集中行政處罰行為，保障反壟斷執法機構依法行使行政處罰裁量權，保護經營者合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）、《國務院關於經營者集中申報標準的規定》、《經營者集中審查規定》等法律、法規、規章和有關規定，制定本基準。

第二條 本基準所稱的違法實施經營者集中，是指違反《反壟斷法》實施經營者集中，主要包括下列行為：

（一）經營者集中達到申報標準，但未依法事先申報實施經營者集中的；

（二）經營者集中申報後，未經批准實施經營者集中的；

（三）經營者集中未達到申報標準，但有證據證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果，且經營者未按國家市場監督管理總局（以下簡稱市場監管總局）要求申報實施經營者集中的；

（四）經營者違反附加限制性條件審查決定的；

（五）經營者違反禁止經營者集中審查決定的。

第三條 市場監管總局依據《反壟斷法》第五十八條、第五十九條、第六十三條對違法實施經營者集中予以行政處罰。實施行政處罰時，遵循過罰相當、公正公開、處罰與教育相結合的原則，綜合考慮違法實施經營者集中行為的事實、性質、情節、當事人主觀過錯、集中實施時間、是否具有或者可能具有排除限制競爭的效果及其持續時間和消除違法行為後果的情況等因素，確定具體處罰措施和罰款數額。

第四條 通過合併方式實施的經營者集中，合併各方均為行政處罰對象；其他情形的經營者集中，取得控制權或者能夠施加決定性影響的經營者為行政處罰對象。

第五條 對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，市場監管總局對相關經營者處五百萬元以下的罰款。確定最終罰款數額的步驟為：

（一）基於本基準第六條確定初步罰款數額；

（二）綜合考慮本基準第九條、第十條規定的因素調整初步罰款數額；

（三）根據本基準第十二條、第十四條，確定最終罰款數額。

第六條 對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，初步罰款數額為二百五十萬元。符合本基準第七條規定的，初步罰款數額為一百萬元；符合本基準第八條規定的，初步罰款數額為四百萬元；同時符合本基準第七條和第八條規定的，由市場監管總局結合案件具體情況綜合考慮後確定初步罰款數額。

第七條 經營者違法實施集中有下列情形之一的，市場監管總局應當從輕確定初步罰款數額：

（一）在市場監管總局掌握該違法實施經營者集中行為前主動報告的；

（二）主動採取措施消除或者減輕違法實施經營者集中後果的；

（三）受他人脅迫或者誘騙違法實施經營者集中的；

（四）其他依法應當從輕處罰的。

第八條 經營者違法實施集中有下列情形之一的，市場監管總局可以依法從重確定初步罰款數額：

（一）教唆、脅迫、誘騙其他經營者違法實施經營者集中的；

（二）因違法實施經營者集中受到行政處罰之日起，一年內再次發生違法實施集中行為的；

（三）阻礙或者拒不配合行政執法人員依法執行職務或者對行政執法人員打擊報復的；

（四）偽造、隱匿、毀滅、轉移證據的；

（五）其他依法可以從重處罰的。

經營者因前款第（三）項、第（四）項行為已被行政處罰的，不再依據該項情形從重確定罰款數額。

第九條 經營者違法實施集中有下列情形的，市場監管總局可以在初步罰款數額基礎上下調罰款數額：

（一）集中後實體尚未運營，或者運營後尚未投産，或者取得股權、資産或業務後，尚未實際行使控制權的；

（二）首次因違法實施經營者集中受到行政處罰的；

（三）積極配合市場監管總局調查，如實陳述違法事實並及時提供重要證據材料的；

（四）發現違法事實後積極整改，建立或者完善反壟斷合規管理制度並有效實施的；

（五）經營者集中達到國務院規定的申報標準，經營者上一會計年度在中國境內的營業額未達到8億元人民幣，且能積極配合調查的；

（六）市場監管總局認定其他可以下調罰款數額的。

前款規定的下調情形可以累計，每項下調10%，累計後的最低罰款數額不低於初步罰款數額的40%。

符合上述情形但在確定初步罰款數額時已作為從輕情形考慮的，不再依據該項情形下調罰款數額。

【示例1】經營者A、B新設合營企業的交易構成未依法申報違法實施經營者集中，且在市場監管總局掌握前主動報告。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，A、B及其關聯實體均為首次因違法實施經營者集中被調查，且合營企業仍處於項目建設階段，尚未投産。根據上述情況，A、B具有本基準第七條第（一）項從輕處罰情形，初步罰款數額確定為100萬元；同時，A、B具有第九條第一款第（一）項、第（二）項罰款下調情形，在此基礎上下調20%，最終罰款數額為80萬元。

【示例2】經營者A、B、C新設合營企業的交易構成未依法申報違法實施經營者集中，且在市場監管總局立案調查後主動登出合營企業。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，A、B營業額達到國務院規定的申報標準，C未達到申報標準但積極配合調查。根據上述情況，A、B、C具有本基準第七條第（二）項從輕處罰情形，初步罰款數額確定為100萬元；同時，C具有第九條第一款第（五）項罰款下調情形，在此基礎上下調10%。最終，A、B的罰款數額為100萬元，C為90萬元。

【示例3】經營者A以增資方式收購B股權的交易構成未依法申報違法實施經營者集中。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，且交易僅完成股權變更登記，A立即停止對集中後實體注資和行使控制權等下一步動作。根據上述情況，A同時具有本基準第七條第（二）項從輕情形和第九條第一款第（一）項罰款下調情形，該行為作為從輕情形考慮，不再據此進行下調，最終罰款數額為100萬元。

第十條 經營者違法實施集中有下列情形的，市場監管總局可以在初步罰款數額基礎上上調罰款數額：

（一）向市場監管總局提供誤導性或者不實材料、信息的；

（二）採取拖延、懈怠、逃避等消極方式不配合市場監管總局調查或不提供相關材料的；

（三）市場監管總局認定其他可以上調罰款數額的。

前款規定的上調情形可以累計，每項上調10%。

符合上述情形但在確定初步罰款數額時已作為從重情形考慮的，不再依據該項情形上調罰款數額。

【示例4】經營者A收購B股權的交易構成未依法申報違法實施經營者集中。調查過程中，A提供不實證據材料，且採取拖延方式不配合市場監管總局調查，但未構成本基準第八條規定的從重情形。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果。根據上述情況，初步罰款數額確定為250萬元；同時，A具有本基準第十條第一款第（一）項、第（二）項罰款上調情形，在此基礎上上調20%，最終罰款數額為300萬元。

【示例5】經營者A收購B股權的交易構成未依法申報違法實施經營者集中。調查過程中，A採取拖延方式不配合市場監管總局調查。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，A發現違法行為後建立反壟斷合規管理制度並有效實施，A及其關聯實體首次因違法實施經營者集中被調查。根據上述情況，初步罰款數額確定為250萬元；A具有本基準第九條第一款第（二）項、第（四）項罰款下調情形，在初步罰款數額的基礎上下調20%；同時，A具有第十條第一款第（二）項罰款上調情形，在初步罰款數額的基礎上上調10%，最終罰款數額為225萬元。

第十一條 對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，市場監管總局可以責令停止實施集中、限期處分股份或者資産、限期轉讓營業以及採取其他必要措施恢復到集中前狀態，並處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。

在計算罰款數額時，市場監管總局參照本基準中規定的不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中行政處罰罰款裁量的步驟，綜合考慮集中實施時間，具有或者可能具有排除、限制競爭效果的持續時間和範圍，消除違法行為後果的情況等因素，確定罰款數額。

第十二條 對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，最高罰款數額不超過五百萬元。按照本基準第五條計算後超過五百萬元的，罰款數額確定為五百萬元。

對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，最高罰款數額不超過上一年度銷售額的百分之十。按照本基準第十一條第二款計算後超過上一年度銷售額百分之十的，罰款數額確定為上一年度銷售額的百分之十。

第十三條 經營者違法實施集中，且具有或者可能具有排除、限制競爭效果，有下列情形之一的，市場監管總局責令停止實施集中、限期處分股份或者資産、限期轉讓營業以及採取其他必要措施恢復到集中前的狀態，處上一年度銷售額百分之十的罰款：

（一）市場監管總局認為集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果並告知經營者，經營者仍未經批准實施經營者集中的；

（二）經營者違反禁止經營者集中審查決定實施經營者集中的；

（三）其他惡意違法實施經營者集中的。

【示例6】經營者A收購B股權的交易構成經營者集中且達到國務院規定的申報標準。A向市場監管總局申報。審查過程中，市場監管總局認為該項集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果並告知A，A仍未經批准實施經營者集中。此後經違法實施經營者集中調查，市場監管總局最終認定該項集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果。根據上述情況，A具有本基準第十三條第（一）項情形，市場監管總局責令A限期處分股份並決定對A處上一年度銷售額百分之十的罰款。

第十四條 違法實施經營者集中，情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重後果的，市場監管總局可以根據《反壟斷法》第六十三條，在《反壟斷法》第五十八條規定的罰款數額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數額。

第十五條 經營者違法實施集中，不具有排除、限制競爭效果，能夠證明有下列情形之一的，可以不予行政處罰：

（一）首次發生違法實施經營者集中行為，經營者在市場監管總局發現前，主動報告並採取措施恢復到集中前狀態的；

（二）能夠證明盡到審慎評估義務後因不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況導致違法的。

對經營者的違法行為依法不予行政處罰的，市場監管總局對經營者進行教育。

【示例7】經營者A、B新設合營企業的交易構成未依法申報違法實施經營者集中。A、B在自查中發現該交易違法，立即登出合營企業並主動向市場監管總局報告。調查過程中，A、B均積極配合調查。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，A、B及其關聯實體首次發生違法實施經營者集中行為。根據上述情況，A、B均具有本基準第十五條第一款第（一）項不予行政處罰情形。市場監管總局決定對A、B依法不予行政處罰，並進行教育。

第十六條 本基準適用於2022年8月1日後違法實施的經營者集中。本基準施行前已作出處罰決定的，不適用本基準。

第十七條 在實施行政處罰時，適用本基準行使裁量權可能出現明顯不當，或者本基準適用的客觀情況發生變化的，市場監管總局可以依法調整適用。

對調整適用的行政處罰裁量權基準，應及時進行修改並公佈。

第十八條 本基準由市場監管總局負責解釋，自發佈之日起實施。

市場監管總局關於印發《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》的通知

國市監反執二規〔2025〕1號

各省、自治區、直轄市和新疆生産建設兵團市場監管局（廳、委）：

《違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準（試行）》已經2025年1月24日市場監管總局第1次局務會議通過，現印發給你們，請結合實際做好宣傳和實施。

市場監管總局
2025年2月19日

（此件公開發佈）

違法實施經營者集中行政處罰裁量權基準
（試行）

第一條 為了規範對違法實施經營者集中行政處罰行為，保障反壟斷執法機構依法行使行政處罰裁量權，保護經營者合法權益，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）、《國務院關於經營者集中申報標準的規定》、《經營者集中審查規定》等法律、法規、規章和有關規定，制定本基準。

第二條 本基準所稱的違法實施經營者集中，是指違反《反壟斷法》實施經營者集中，主要包括下列行為：

（一）經營者集中達到申報標準，但未依法事先申報實施經營者集中的；

（二）經營者集中申報後，未經批准實施經營者集中的；

（三）經營者集中未達到申報標準，但有證據證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果，且經營者未按國家市場監督管理總局（以下簡稱市場監管總局）要求申報實施經營者集中的；

（四）經營者違反附加限制性條件審查決定的；

（五）經營者違反禁止經營者集中審查決定的。

第三條 市場監管總局依據《反壟斷法》第五十八條、第五十九條、第六十三條對違法實施經營者集中予以行政處罰。實施行政處罰時，遵循過罰相當、公正公開、處罰與教育相結合的原則，綜合考慮違法實施經營者集中行為的事實、性質、情節、當事人主觀過錯、集中實施時間、是否具有或者可能具有排除限制競爭的效果及其持續時間和消除違法行為後果的情況等因素，確定具體處罰措施和罰款數額。

第四條 通過合併方式實施的經營者集中，合併各方均為行政處罰對象；其他情形的經營者集中，取得控制權或者能夠施加決定性影響的經營者為行政處罰對象。

第五條 對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，市場監管總局對相關經營者處五百萬元以下的罰款。確定最終罰款數額的步驟為：

（一）基於本基準第六條確定初步罰款數額；

（二）綜合考慮本基準第九條、第十條規定的因素調整初步罰款數額；

（三）根據本基準第十二條、第十四條，確定最終罰款數額。

第六條 對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，初步罰款數額為二百五十萬元。符合本基準第七條規定的，初步罰款數額為一百萬元；符合本基準第八條規定的，初步罰款數額為四百萬元；同時符合本基準第七條和第八條規定的，由市場監管總局結合案件具體情況綜合考慮後確定初步罰款數額。

第七條 經營者違法實施集中有下列情形之一的，市場監管總局應當從輕確定初步罰款數額：

（一）在市場監管總局掌握該違法實施經營者集中行為前主動報告的；

（二）主動採取措施消除或者減輕違法實施經營者集中後果的；

（三）受他人脅迫或者誘騙違法實施經營者集中的；

（四）其他依法應當從輕處罰的。

第八條 經營者違法實施集中有下列情形之一的，市場監管總局可以依法從重確定初步罰款數額：

（一）教唆、脅迫、誘騙其他經營者違法實施經營者集中的；

（二）因違法實施經營者集中受到行政處罰之日起，一年內再次發生違法實施集中行為的；

（三）阻礙或者拒不配合行政執法人員依法執行職務或者對行政執法人員打擊報復的；

（四）偽造、隱匿、毀滅、轉移證據的；

（五）其他依法可以從重處罰的。

經營者因前款第（三）項、第（四）項行為已被行政處罰的，不再依據該項情形從重確定罰款數額。

第九條 經營者違法實施集中有下列情形的，市場監管總局可以在初步罰款數額基礎上下調罰款數額：

（一）集中後實體尚未運營，或者運營後尚未投産，或者取得股權、資産或業務後，尚未實際行使控制權的；

（二）首次因違法實施經營者集中受到行政處罰的；

（三）積極配合市場監管總局調查，如實陳述違法事實並及時提供重要證據材料的；

（四）發現違法事實後積極整改，建立或者完善反壟斷合規管理制度並有效實施的；

（五）經營者集中達到國務院規定的申報標準，經營者上一會計年度在中國境內的營業額未達到8億元人民幣，且能積極配合調查的；

（六）市場監管總局認定其他可以下調罰款數額的。

前款規定的下調情形可以累計，每項下調10%，累計後的最低罰款數額不低於初步罰款數額的40%。

符合上述情形但在確定初步罰款數額時已作為從輕情形考慮的，不再依據該項情形下調罰款數額。

【示例1】經營者A、B新設合營企業的交易構成未依法申報違法實施經營者集中，且在市場監管總局掌握前主動報告。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，A、B及其關聯實體均為首次因違法實施經營者集中被調查，且合營企業仍處於項目建設階段，尚未投産。根據上述情況，A、B具有本基準第七條第（一）項從輕處罰情形，初步罰款數額確定為100萬元；同時，A、B具有第九條第一款第（一）項、第（二）項罰款下調情形，在此基礎上下調20%，最終罰款數額為80萬元。

【示例2】經營者A、B、C新設合營企業的交易構成未依法申報違法實施經營者集中，且在市場監管總局立案調查後主動登出合營企業。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，A、B營業額達到國務院規定的申報標準，C未達到申報標準但積極配合調查。根據上述情況，A、B、C具有本基準第七條第（二）項從輕處罰情形，初步罰款數額確定為100萬元；同時，C具有第九條第一款第（五）項罰款下調情形，在此基礎上下調10%。最終，A、B的罰款數額為100萬元，C為90萬元。

【示例3】經營者A以增資方式收購B股權的交易構成未依法申報違法實施經營者集中。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，且交易僅完成股權變更登記，A立即停止對集中後實體注資和行使控制權等下一步動作。根據上述情況，A同時具有本基準第七條第（二）項從輕情形和第九條第一款第（一）項罰款下調情形，該行為作為從輕情形考慮，不再據此進行下調，最終罰款數額為100萬元。

第十條 經營者違法實施集中有下列情形的，市場監管總局可以在初步罰款數額基礎上上調罰款數額：

（一）向市場監管總局提供誤導性或者不實材料、信息的；

（二）採取拖延、懈怠、逃避等消極方式不配合市場監管總局調查或不提供相關材料的；

（三）市場監管總局認定其他可以上調罰款數額的。

前款規定的上調情形可以累計，每項上調10%。

符合上述情形但在確定初步罰款數額時已作為從重情形考慮的，不再依據該項情形上調罰款數額。

【示例4】經營者A收購B股權的交易構成未依法申報違法實施經營者集中。調查過程中，A提供不實證據材料，且採取拖延方式不配合市場監管總局調查，但未構成本基準第八條規定的從重情形。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果。根據上述情況，初步罰款數額確定為250萬元；同時，A具有本基準第十條第一款第（一）項、第（二）項罰款上調情形，在此基礎上上調20%，最終罰款數額為300萬元。

【示例5】經營者A收購B股權的交易構成未依法申報違法實施經營者集中。調查過程中，A採取拖延方式不配合市場監管總局調查。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，A發現違法行為後建立反壟斷合規管理制度並有效實施，A及其關聯實體首次因違法實施經營者集中被調查。根據上述情況，初步罰款數額確定為250萬元；A具有本基準第九條第一款第（二）項、第（四）項罰款下調情形，在初步罰款數額的基礎上下調20%；同時，A具有第十條第一款第（二）項罰款上調情形，在初步罰款數額的基礎上上調10%，最終罰款數額為225萬元。

第十一條 對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，市場監管總局可以責令停止實施集中、限期處分股份或者資産、限期轉讓營業以及採取其他必要措施恢復到集中前狀態，並處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。

在計算罰款數額時，市場監管總局參照本基準中規定的不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中行政處罰罰款裁量的步驟，綜合考慮集中實施時間，具有或者可能具有排除、限制競爭效果的持續時間和範圍，消除違法行為後果的情況等因素，確定罰款數額。

第十二條 對於不具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，最高罰款數額不超過五百萬元。按照本基準第五條計算後超過五百萬元的，罰款數額確定為五百萬元。

對於具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實施經營者集中，最高罰款數額不超過上一年度銷售額的百分之十。按照本基準第十一條第二款計算後超過上一年度銷售額百分之十的，罰款數額確定為上一年度銷售額的百分之十。

第十三條 經營者違法實施集中，且具有或者可能具有排除、限制競爭效果，有下列情形之一的，市場監管總局責令停止實施集中、限期處分股份或者資産、限期轉讓營業以及採取其他必要措施恢復到集中前的狀態，處上一年度銷售額百分之十的罰款：

（一）市場監管總局認為集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果並告知經營者，經營者仍未經批准實施經營者集中的；

（二）經營者違反禁止經營者集中審查決定實施經營者集中的；

（三）其他惡意違法實施經營者集中的。

【示例6】經營者A收購B股權的交易構成經營者集中且達到國務院規定的申報標準。A向市場監管總局申報。審查過程中，市場監管總局認為該項集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果並告知A，A仍未經批准實施經營者集中。此後經違法實施經營者集中調查，市場監管總局最終認定該項集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果。根據上述情況，A具有本基準第十三條第（一）項情形，市場監管總局責令A限期處分股份並決定對A處上一年度銷售額百分之十的罰款。

第十四條 違法實施經營者集中，情節特別嚴重、影響特別惡劣、造成特別嚴重後果的，市場監管總局可以根據《反壟斷法》第六十三條，在《反壟斷法》第五十八條規定的罰款數額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數額。

第十五條 經營者違法實施集中，不具有排除、限制競爭效果，能夠證明有下列情形之一的，可以不予行政處罰：

（一）首次發生違法實施經營者集中行為，經營者在市場監管總局發現前，主動報告並採取措施恢復到集中前狀態的；

（二）能夠證明盡到審慎評估義務後因不能預見、不能避免且不能克服的客觀情況導致違法的。

對經營者的違法行為依法不予行政處罰的，市場監管總局對經營者進行教育。

【示例7】經營者A、B新設合營企業的交易構成未依法申報違法實施經營者集中。A、B在自查中發現該交易違法，立即登出合營企業並主動向市場監管總局報告。調查過程中，A、B均積極配合調查。調查發現，集中不具有排除、限制競爭效果，A、B及其關聯實體首次發生違法實施經營者集中行為。根據上述情況，A、B均具有本基準第十五條第一款第（一）項不予行政處罰情形。市場監管總局決定對A、B依法不予行政處罰，並進行教育。

第十六條 本基準適用於2022年8月1日後違法實施的經營者集中。本基準施行前已作出處罰決定的，不適用本基準。

第十七條 在實施行政處罰時，適用本基準行使裁量權可能出現明顯不當，或者本基準適用的客觀情況發生變化的，市場監管總局可以依法調整適用。

對調整適用的行政處罰裁量權基準，應及時進行修改並公佈。

第十八條 本基準由市場監管總局負責解釋，自發佈之日起實施。