文津圓桌：全面建成小康社會要消除“看得見的貧困

今年是“十三五”的開局之年，也是這場扶貧攻堅戰的第一年。

為了完成全面建成小康社會的承諾，不讓貧困地區和貧困人口落伍掉隊，中國政府決心動員全黨全國全社會力量，在“十三五”期間，以更大的決心、更明確的思路、更精準的舉措、超常規的力度，啃硬骨頭、攻堅拔寨，齊心協力打贏脫貧攻堅戰。

中央明確要堅持精準扶貧、精準脫貧，重在提高脫貧攻堅成效。在“怎麼扶”的問題上，按照貧困地區和貧困人口的具體情況，實施“五個一批”工程，即發展生産脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。日前，中國政府網、新華社聯合主辦第20次文津圓桌論壇，圍繞“貫徹精準扶貧部署、打贏扶貧攻堅戰”進行交流研討。

何    維  農工黨中央專職副主席，全國政協副秘書長、常委

楊    槧  發改委地區經濟司副巡視員

趙永清  寧夏回族自治區吳忠市委書記

段應碧  中國扶貧基金會會長

蔣春余  中國華信能源有限公司黨委書記

張元領  國投創益産業基金管理有限公司總經理

何維：醫保應堅守因病致貧的底線

根據國務院扶貧辦的數據，全國7000多萬貧困人口，絕大多數是農民，有42%是因病致貧，涉及到1200多萬個家庭，也包含因病返貧的情況，33%是由於家庭勞動力因貧致病，12%是由於災難性醫療大額支出所致。醫保應該守住因病致貧的底線。但在醫療和公共服務方面存在不足。因此，健康扶貧是扶貧工作中的重點，是精準扶貧的重要組成部分。

健康扶貧應有五個重要方面，概括為“病、人、保、健、扶”五個字。

一是要研究造成貧困的疾病種類，採取精準的工作措施。如果疾病屬於某一地方多年流行的疾病，則需要地方政府在國家衛生計生委指導下採取系統性防控措施。如果疾病屬於慢病，如心血管疾病、腫瘤等，需要社區衛生服務中心和鄉鎮衛生院的慢病日常管理與大醫院的急重症治療有機結合;

二是要精準確定醫療救助的對象。病人有近1/3是家庭主要勞動力，這要高度重視。通過分級診療體系、社區支撐、大醫院專家遠程醫療等路徑要把影響勞動力的疾病治好，確保不再復發。地區要對因病致貧的人群建檔，並制定精準的醫療救助方案。對於家庭老人，還要爭取一些社區、鄉村護理、康復等工作支撐，解決其生活負擔;

三是發揮醫療保障，尤其是大病保障的托底作用;

四是發揮健康教育的作用。在貧困地區開展健康促進工作，提高貧困人群的防病意識與能力;

五是注意健康扶貧與其它精準扶貧措施的對接。在解決因病致貧後，要有針對性的對其家庭，採取技術扶持、項目提供、人員幫扶等措施，因地制宜，不斷提升其致富能力。

楊槧：易地扶貧搬遷要採取超常規舉措

按照中央決策部署，發改委直接或間接承擔了大量扶貧開發和脫貧攻堅工作。其中一項就是牽頭負責易地扶貧搬遷工作。易地扶貧搬遷是“五個一批”精準扶貧工程的重要內容，可以説是補齊扶貧開發這塊短板、從根本上解決我國最貧困人口貧困問題的標誌性工程或者説是頭號工程，也是“五個一批”精準扶貧路徑中最難啃的一塊骨頭。

中央決定，“十三五”時期，我國需要對1000多萬建檔立卡貧困人口實施易地搬遷。從國內看，發改委從2001年開始組織實施易地搬遷工作，15年來，總共搬遷680萬人。從數量上看，未來5年的搬遷任務是前15年的1.47倍，這還沒有算上同步搬遷人口，如果把這塊人口再算上，大致是前15年累計搬遷人口的2倍以上，分解到年度，則是前15年年均搬遷量的5至6倍。

從地方來説，面臨三個普遍性問題：一是時間緊。用5年時間完成1000多萬人的搬遷任務是中央劃定的底線。根據掌握的情況看，多數省份計劃用3年最多不超過4年的時間完成搬遷任務，個別省甚至提出用2年時間完成，餘下的時間主要是鞏固提高搬遷成果，這也是扶貧脫貧工作的一般性規律，壓力之大，可想而知;

二是資源少。安置資源有限是新一輪搬遷工作制約性最強的問題。如，我國西南5省人多、山多、生態敏感，西北5省則普遍缺水、生態脆弱。也就意味著，可用於集中安置的土地資源稀缺、環境容量嚴苛，而這些地區恰恰又是搬遷人口相對集中的地區。此外，隨著城鎮化的加速推進，新增建設用地指標日益緊張，農民對擁有的承包地資源也更加珍視，土地調整難度不僅越來越大，而且用地成本也是逐年攀升;

三是貧困深。經過近15年的搬遷，願意搬和有能力搬的群眾，絕大多數都已經搬出來了，剩餘的這1000萬人，要麼家徒四壁、一無所有，要麼居住位置更加偏遠、居住環境更加封閉惡劣。

易地搬遷不只是居住地的簡單物理位移，實質上是小社會的搬遷，相比安置區水電路氣房網等生活性基礎設施建設而言，難度更大的還是産業重建、就業重置、社會重構、環境融入、生態修復等一系列後續工作，政策性強、關係複雜、協調難度大，關乎每個搬遷群眾的切身利益乃至社會和諧穩定，這些都是新時期易地扶貧搬遷工作必須面對的新挑戰、新壓力。

“幹非常之事，有非常之策”。這就必須採取超常規舉措，歸納起來就是要打好三路組合拳：

一是打好資金組合拳。就是在進一步加大中央財政資金支持力度基礎上，引導地方政府加大投入，並充分發揮金融市場的融資作用，通過多方發力，共同彌補易地扶貧搬遷資金總量不足這塊短板。

二是打好政策組合拳。就是要用改革創新精神，突破原有政策框框，制定出臺支撐易地扶貧搬遷工作順利推進的政策措施。如發改委等五部委聯合印發的文件明確提出，將建設用地增減挂鉤指標流轉使用範圍從縣域擴展到省域，就是一條突破性政策。

近日，發改委啟動“十三五”易地扶貧搬遷規劃編制工作，又會同國務院扶貧辦聯合召開了“十三五”脫貧攻堅規劃編制工作啟動會，組成了由24個部門單位參加的規劃編制工作組。實際上，這也是一套組合拳，就是部門協同組合拳，其中許多涉及易地扶貧搬遷的政策措施，將在這兩個規劃中得到進一步的實化細化。下一步，地方政府還將按照中央部署和規劃要求，在土地調整變更、房屋産權登記、戶口遷移、子女入學、轉移就業、勞動力培訓、社保醫保、社會管理等方面，研究出臺系列配套政策措施。

三是打好落實組合拳。中央已經明確了今後一個時期的扶貧開發管理體制，就是“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”。在這個體制中，中央和國務院有關部門的一項重要職責，就是抓監管、抓考核、抓落實。在易地扶貧搬遷工作上，發改委也將從制度建設上入手，建立健全相關考核評價和激勵約束機制。

趙永清：貧困地區脫貧的四個建議

吳忠市地處寧夏中部，是革命老區、民族地區、貧困地區。全市總人口143.7萬，其中貧困群眾佔10.5%。所轄5個縣(市、區)中，有3個是國家級重點貧困縣，其中同心縣還被列入國家11個集中連片困難地區之一的六盤山片區。

“十二五”期間，全市累計減少貧困人口14.3萬人，貧困發生率由2010年的25.2%下降到14.9%，農民人均純收入由5040元增加到9150元。這是扶貧開發工作從大水漫灌到精準滴灌、單打獨鬥到協同作戰、救濟式扶貧到産業化扶貧、輸血式扶貧到造血式扶貧轉變的結果。總結做法可概括為“7365”模式，具體是，七步識別，精準鎖定“扶持誰”;三“先”開路，精準定向“先扶啥”;六管齊下，精準施策“怎麼扶”;五項機制，精準聚力“誰來扶”。

“十三五”是全面建成小康社會的決戰決勝階段，實現全面小康難點在農村，短板在貧困地區。

建議一完善生態效益補償機制。貧困地區生態環境十分脆弱，多年來為國家提供石油、煤炭等資源的同時，當地生態環境、基礎設施不同程度遭到破壞。建議結合資源稅從價計徵改革，適當提高貧困地區稅費分成比例，建立統一的生態補償機制，科學界定補償範圍，明確補償對象、補償標準及補償主體，保護西部地區生態建設成果。

建議二制定農村最低生活保障制度兜底脫貧政策。目前，寧夏農村低保標準為2400元/年/人(略高於2300元/年/人的國家扶貧標準)，並將按照到2020年人均年收入4000元的標準逐年提高。根據我市集中供養鰥寡孤獨和殘疾智障等無勞動能力群眾的實踐看，現行標準無法維持其基本日常生活。建議國家建立集中供養制度，將鰥寡孤獨和殘疾智障等無勞動能力特殊群體實行分類集中供養，中央財政安排資金予以補助。

建議三調整貧困地區增值稅、消費稅中央和地方留成比例。吳忠市工資性支出都高於一般公共預算收入，都需要依靠中央轉移支付。按照國家現行的增值稅中央和地方留成比例(75:25)計算，上交中央14億元。考慮到今年國家正式啟動“營改增”，地方上交中央的額度有可能還要增加。這對於貧困地區來講，自主脫貧的財力支持將更加薄弱。建議國家制定支持貧困地區脫貧攻堅的稅收扶持政策，在2020年之前將增值稅、消費稅全額或高比例留給地方，之後考慮逐年提高上交比例。

建議四對貧困地區的建設用地給予支持。吳忠是全國節約集約用地模範市。近年來堅持工業上山、設施農業靠邊、整合分散莊點、盤活存量資源，加大土地復墾整理力度，切實提高了土地利用率。貧困地區多數處在偏遠之地，未利用地多，本來引進龍頭企業帶動群眾致富是優勢，但因荒山、荒灘等土地開發難度大、成本高，招商引資缺乏吸引力。為此，建議國家減免貧困地區新增建設用地有償使用費。

段應碧：著重消除那些“看得見的貧困”

中國需要著重消除那些“看得見的貧困”。如果到2020年實現全面小康的時候，農村還有這些現象，哪怕是個別的，也不應該。因為這不僅影響全面小康目標的“全面”性，而且人們心理上也過不去。至於區域發展，相對貧困，那是長期任務。

去年各地搞建檔立卡，許多地方除收入指標外，還加了“幾看”，這是一大進步。但從面上看，有兩個問題還不完善：一是受“指標”限制，可能漏掉了一些;二是除貧困地區之外，其它地區沒有做這件事，其它那些地方也有貧困戶，只是數量少些，但絕不會沒有。因此對建檔立卡戶要“動態管理”，至少每年查一次，確保一個也不漏掉。

為此，有兩條具體建議：一是各個地方把“兩不愁、三保障”具體化成若干條，以便操作。比如，“不愁吃”具體為天天有飯吃，每週至少吃上一頓肉;“不愁穿”就要四季有衣服，過冬時能穿上棉衣、棉鞋;“住房有保障”就要不住危房、不住茅草房、不住在透風漏雨的房子裏，北方農村冬季有取暖設施;“教育有保障”就包括沒有輟學的學齡兒童，沒有因缺錢而放棄上高中或大學的子女;“衛生有保障”要具體化為沒有因缺錢而放棄治療的病人，不喝不安全的飲水等。二是在鄉鎮一級和村一級設立“扶貧專幹”，不僅貧困地區要這樣設，一般地區和發達地區也要設。他們的任務就是按照細化的標準，把村子裏那些“看得見”的貧困現象找出來，然後因戶制宜拿出具體辦法切實解決。本鄉本村不能解決的，向上級彙報爭取支持。

還有就是要切實解決貧困農戶貸款難的問題。對於有勞動能力的貧困農戶，可以為他們提供一些技能培訓，支持他們外出打工，但對於大多數貧農戶來説，應該鼓勵他們自主創業，就地發展，以減少留守兒童、空巢老人等社會問題。在支持貧困戶自我創業過程中，信貸扶持極為重要。

但最頭痛的問題是：越是貧困農戶，越難以獲得銀行的支持。最主要的原因是貧困農戶居住分散，單筆貸款額度小，又缺乏合格的抵押物或公務員擔保，因此銀行覺得給貧困農戶貸款的成本高、風險大。目前，各級政府為貧困農戶從銀行貸款提供財政貼息，或提供一定的風險保證金，但這些措施主要是降低了農戶的貸款成本，並沒有解決銀行給農戶貸款成本高、風險大的問題。銀行的顧慮沒有根本消除。

根據國際經驗，應該培育和發展一些專門為貧困群體服務的小貸機構來解決貧困戶的信貸需求。在這方面，中國扶貧基金會已經開展了19年的探索與實踐，並形成了一套適合中國農村特點，專為貧困農戶服務的信貸扶貧模式。

中國扶貧基金會通過在貧困縣建立專門的小額信貸機構，以貧困農戶為目標客戶，採取扶持婦女、五戶聯保、上門服務、分期還款、技術培訓等方法，為貧困農戶提供無需抵押、無需公職人員擔保的小額信貸。該項目由扶貧基金會下屬的中和農信公司具體執行，項目資金則主要來源於財政扶貧資金和銀行批發貸款。

這種合作模式很好地體現了政府部門購買社會組織服務的特點，即地方扶貧辦將財政扶貧資金委託扶貧基金會管理，定向對貧困農戶發放貸款。此外，基金會通過向商業銀行申請批發貸款，充分發揮了財政扶貧資金的杠桿放大效應，同時也有效地解決了大銀行無法直接服務貧困農戶的難題。

截至2015年底，該項目覆蓋全國18個省的169個貧困縣，累計發放農戶小額貸款131.3萬筆，133.5億元。現有貸款餘額21.5億元，存量貸款農戶25.8萬戶(戶均貸款餘額8,326元)，30天以上風險貸款率僅為0.73%。

受融資成本高和運營成本高的雙重影響，扶貧基金會的小額信貸項目雖然解決了貧困農戶“貸款難”的問題，但“貸款貴”的問題尚未解決。建議以貧困片為單位，由政府出資建立類似于扶貧基金會那樣的公益性小貸機構，用人民銀行的低利率的“扶貧再貸款”，專門為貧困農戶提供金融服務，這樣就能一併解決貧困農戶“貸款難”和“貸款貴”的問題。

為貧困農戶提供信貸服務，一定要有專門的機構、隊伍和金融産品。所謂“專門”，就是只做這件事，不幹別的，這樣的公益性機構，只能由政府出資建立，使用“扶貧再貸款”(內部可以企業化運作)，靠企業和其它機構很難持久。

蔣春余：“螢光支教”推動扶智精準化

扶貧先扶智。百業教為大，教育師在先。一名好校長、好老師可以影響一個人、一個家庭、一個社會，所以在選擇扶貧對象的時候，中國華信全資設立了上海華信公益基金會，通過“螢光支教”項目，培訓西部貧困鄉村教師，幫助烈士、因公犧牲軍人、以及病護軍人的子女求學等。做法是推動扶智精準化，為甘肅和上海架起“螢光支教”的橋梁，初步建立起上海、華信、甘肅三方教育輸血的長效機制。

“螢光支教”開展4年以來，一是依靠“互聯網+”突破地域限制。利用現代化視頻軟體進行同時間、不同時空的網絡培訓。這樣，甘肅的鄉村教師能夠同步看到上海名師講座，並時時互動，這使得“螢光支教”項目能夠覆蓋到甘肅全省。目前，此板塊培訓人數已達7850多名，佔總人數的60%。

二是在虛擬課堂全面鋪開的同時，同步設計了“隴上行”、“上海行”和青年志願者支教板塊，合力推動鄉村的教育發展。“隴上行”是組織上海教育專家名師千里送教上門，為鄉村教師們組織名師講座，分享先進的教學理念。“上海行”是篩選鄉村教師，到上海參加為期半個月跟崗見學和培訓考察。青年志願者支教是組織上海高校優秀高材生到甘肅13所中小學開展為期一年的支教工作。

中國教育的薄弱部位在鄉村，鄉村教育最困難的在西部的地區。貧困鄉村存在著師資匱乏、環境惡劣、基礎設施的薄弱、教學條件差等許多問題，其中最突出的仍是教育理念的落後，這需要通過教育的政策扶持、社會各界的幫助、企業的支持，合力為貧困鄉村的教育輸血。

張元領：産業扶貧基金更關注社會效益

國家開發投資公司的扶貧工作,包括定點扶貧、專項扶貧、工程扶貧和基金扶貧。就基金扶貧而言，2012年，財政部和國務院扶貧辦根據國務院領導的批示，提議設立國家層面的貧困地區産業發展基金，國家開發投資公司積極響應，承諾出資併發起設立基金，最後跟財政部、中國煙草總公司一起發起設立了這個基金。

2014年6月份這個基金正式成立，按照公司法註冊成立。首期規模28億，其中財政部代表國家出資8億，國家開發投資公司和中國煙草總公司各出資10億，資金已經于2014年6月份全部到位，該基金是全國首家專注于貧困地區産業投資的産業基金。根據基金公司的要求，由國投公司專門成立了國投創益産業基金管理有限公司受託管理該基金，通過市場化機制，扶持貧困地區具有區域特色和發展潛力的産業，從而促進貧困地區經濟發展，加快攻堅的步伐。

産業扶貧基金投資方式是以股權投資為主，對於貧困地區的種植業、養殖業、農副産品加工、旅遊等産業進行投資，旨在探索貧困地區通過“發展生産脫貧一批”的産業精準扶貧模式，基金不追求社會上一般基金的高收益，在基金整體保本微利的基礎上，更加關注精準扶貧、精準脫貧的社會效益。

國投創益公司從2014正式受託管理該基金，到2015年全面開展投資工作，主要的投資模式有：第一，在地域上以革命老區、少數民族地區、邊疆地區和貧困人口多、貧困發生率高的省區，以及國家一帶一路戰略、京津冀協同發展戰略涉及的貧困地區為重點;第二，依託貧困地區的資源稟賦，發揮當地的資源優勢，打造貧困地區特色優勢産業，依託貧困地區脫貧産業規劃，實現産業扶貧的整體聯動，服務貧困地區、貧困人口的脫貧;第三，注重培育有競爭力、有品牌，又符合國家供給側結構改革需要的地方優勢産業和龍頭企業，更多支持實體經濟的發展。注重培育講誠信有戰略眼光的企業家，産業扶貧基金投資的主要對像是那些講誠信、想幹事、肯幹事，能幹成事的民營企業家，一手抓産業扶貧，一手抓誠信建設。