專家學者點評

國家行政學院教授楊小軍點評意見：

從處理信息公開申請情況來看，可分四類：第一類，對於內容重復的申請，予以剔除；第二類，對於其提交的不屬於《條例》所指信息的依申請公開事項，依法告知其不屬於政府信息公開範圍；第三類，對已依法公開的信息，依法告知其查詢渠道；第四類，對不存在的信息，依法告知申請信息不存在。從法律“技術性”規定來看，這樣的處理是合法適當的。但縱觀整個信息公開申請情況看，申請人確有濫用信息公開申請權之嫌。而這種濫用信息公開申請權的情況越來越多，是需要更加重視和妥善應對的。

就《條例》條文規定來看，似乎沒有直接涉及濫用信息公開申請權的文字規定。但從立法精神和有關條文規定看，應當可以解讀出濫用信息公開申請權及其應對的法律方法。國辦文件曾經規定對濫用信息公開申請權的程序限制，即“一事一申請”方法。此外，更需要從實體標準上限制信息公開申請權濫用。《條例》第13條規定申請信息公開的條件是申請人“生産、生活、科研等特殊需要”，結合第9條須涉及申請人的“切身利益”這一原則規定看，立法精神應解讀為法律上的利害關係及結果上的影響關係。凡不屬於該標準範圍內的信息公開申請就是無權無資格的申請，繼而演變為反復糾纏的濫用申請權。我認為，本案實質就是這樣。案件事實揭示，申請人表面上是所謂的“監督”，背後是涉嫌敲詐。其“監督”本身就不在“切身利益”範圍之內，應當予以法律上嚴格限制。

中國政法大學教授王萬華點評意見：

1.申請人在一定期間內連續向三級某銀行提出政府信息公開申請的行為已經構成濫用獲得政府信息權。《政府信息公開條例》第一條規定條例的直接立法目的是“為了保障公民、法人或者其他組織依法獲取政府信息”，反言之，公民、法人或者其他組織需依法獲取政府信息。依法，既包括依照具體法律制度，也包括符合條例之根本目的，即“充分發揮政府信息對人民群眾生産、生活和經濟社會活動的服務作用”。但是，該申請人申請公開的信息就其內容而言多數並不直接涉及某部委及其所屬分支機構的行政管理職責，而是集中在信訪答覆、復議、行政訴訟、行政賠償等易對行政機關形成問責壓力和社會負面評價的領域。就申請動機而言，綜合該申請人進行大量投訴進而獲得經濟補償的系列行為，其申請目的不符合《政府信息公開條例》規定，具有通過向某部委施壓進而向企業施壓的主觀惡意。

2.行政機關對同一主體提出的大量政府信息公開申請需要進行區分處理。申請人的公開申請並非全部不符合條例規定，對其符合條例規定的公開申請，按照條例規定依規處理，避免行政復議、行政訴訟風險；對不符合條例規定的公開申請，與申請人充分溝通，作好解釋説明工作，避免簡單答覆不予受理，防止矛盾升級。

3.國家立法層面應儘快修訂《政府信息公開條例》，完善依申請公開程序。包括加長處理涉及大量政府信息的正常申請的處理期間，明確對構成濫用政府信息獲取權的申請可不予受理，引入申請公開的政府信息數量達到一定程度後需要支付費用等機制。

4.行政機關工作層面完善一系列機制，積極回應信息時代政府信息公開工作面臨的各種新問題。包括：（1）工作人員需正確理解和把握信息時代對透明政府建設提出的新要求，提高對作好政府信息公開工作重要性的認識。（2）上級行政機關細化操作指南，提高信息公開工作人員處理類似申請的能力，並在行政系統內部對相同問題保持統一處理方式。（3）加強與申請人的溝通，了解其真實意圖，向其做好解釋説明工作，盡可能化解矛盾。（4）行政系統內部，包括同一機關上下級、同級不同行政機關之間，加強公開申請工作的信息共享，及時掌握特定申請人的情況。（5）大量信息公開申請通常後續出現大量復議與行政訴訟，進入復議、訴訟程序後，行政機關要積極應訴，與法院積極溝通情況，爭取得到法院的支持。（6）及時總結、發佈典型案例。

上海政法學院教授肖衛兵點評意見：

不可否認，實際過程中確實存在濫用申請權情形。因為存在這種特殊情形，很大程度上影響到了我國《政府信息公開條例》的實施效果，造成了制度空轉和異化後果。這次《政府信息公開條例》修改理應對此有合理限制，尤其對各界認同度高的最為典型的幾種情形，宜以明確列舉的方式進行規制。不過，在大家熱議要對濫用申請權進行規制的同時，我們也得防止行政機關反過來對濫用申請權情形進行過寬解釋，將正常申請拒之門外的負面效應。基於此，我認為需要達成如下四點共識。一是申請數量多不是判斷申請權濫用的決定性因素。現在有一種觀點，認為“一人多申請”就構成了濫用。這種觀點應該摒棄。認定是否構成申請權濫用應當從申請行為、所申請信息內容、申請人、申請後果和申請目的等五個維度依次進行綜合考量，嚴加把握。單一維度不能得出申請權濫用的結論。二是通過高收費對申請權濫用行為的限製作用有限。由於有觀點認為“一人多申請”就構成了濫用，業界普遍認為通過收費就可以解決這一問題。收費制度對國外制約申請權濫用行為有一定作用，但並不適宜簡單照搬來規制我國出現的濫用行為。這是因為收費對我國實踐過程中頻繁且大量出現的程序類濫用行為的限制幾乎沒有作用。因收費問題致使申請人無法承擔的報導也常見諸國外媒體報道，飽受詬病。三是疑難申請不是濫用的考慮因素。一個申請因所涉及到的政府信息能不能公開在判斷上存在極大困難，而將之劃歸濫用行為進行規制的這種替代做法不值得提倡。四是認定是否構成申請權濫用不應是行政機關的首要考慮事項。行政機關應該在窮盡了其他措施，如主動溝通、要求補正、重復申請等合法手段外，再考慮是否將相關申請歸入申請權濫用情形。如此做法有助於避免先入為主，防止對首次遞交申請或不那麼頻繁遞交申請的申請人構成不當限制。

中國政法大學法治政府研究院副教授林華點評意見：

對於申請人這種連續、多次、重復的糾纏性政府信息公開申請，行政機關可以採取相應的措施予以應對。

第一，處理好主動公開和依申請公開的關係。屬於主動公開範圍的信息，行政機關應當及時、全面、完整地予以公開，以避免當事人後續依申請公開的糾纏。在本案中，該申請人申請的某些信息，比如某年度依申請公開的案件數及復議、訴訟情況，屬於《條例》第三十二條規定的政府信息公開年報的內容，也屬於行政機關主動公開的範圍，因此，行政機關應當及時主動地公開。如果行政機關已經公開，當事人針對公開的信息提出申請，行政機關就可根據《條例》第二十一條第一項的規定，告知其獲取政府信息的方式和途徑。

第二，處理好信息公開與違法行為的關係。如果當事人的申請屬於依法進行的公開申請，行政機關也應當依法進行相關公開答覆；如果當事人是借信息公開之名行敲詐勒索之實，行政機關可以向公安機關報案，進而中斷當事人惡意、無休止的公開申請。在本案中，申請人的公開申請已多次被證實有敲詐勒索嫌疑，此時相關部門可及時向公安部門報案，遏制申請人下一步的糾纏申請。第三，處理好現行制度與制度完善的關係。《條例》對於保障當事人的知情權、建設透明政府有重要意義，但是其對防範和處理惡意的糾纏性公開申請還缺乏有針對性的制度規定。當前《條例》修訂在即，有關主管部門應加強對糾纏性公開申請的專門研究和實證調查，梳理《條例》應對糾纏性公開申請的現存問題，並提出修訂《條例》時需要增加的具體措施，在保障當事人知情權的同時，也遏制糾纏性公開申請，防止公共資源被浪費和正常法律秩序被擾亂。

中國傳媒大學副教授鄭寧點評意見：

我國《政府信息公開條例》實施近十年來，在保障公民知情權、監督權、打造陽光政府方面取得了明顯成效，但也暴露出不少問題：一方面，政府信息公開範圍、公開義務主體、主動公開、依申請公開、公開的管理體制、公開方式、公開的監督與救濟等方面的制度還不健全，另一方面，有限的政府資源和司法資源被個別人濫用，導致政府信息公開制度未能充分實現其應有功能。

禁止權利濫用是一項基本的法律原則。早在羅馬法就有關於行使權利不許以損害他人為目的之規定。19世紀末，英國最早通過立法的方式明確禁止濫訴。這一原則也延續至今，英國《信息公開法》第十四條第一款明確規定信息公開法沒有為行政機關設定答覆糾纏申請的義務，即對於滋擾性的信息公開申請，公共機構無需處理。英國地方政府協會還在2014年公佈了公民向地方政府提出的十個古怪的信息公開申請事例。德國等大陸法國家，也將民法典中禁止僅以損害他人為目的的權利行使這一原則，擴展至訴訟領域，從而禁止僅以給他人製造負擔為目的的濫訴行為。

關於禁止濫用權利，在我國的政策文件和法律規範中也有明確的禁止性規定。十八屆四中全會有關全面推進依法治國的決定中提出，要“加大對虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴行為的懲治力度”。我國憲法第五十一條規定，中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利。《民法總則》第一百三十二條特別規定，民事主體不得濫用民事權利損害國家利益、社會公共利益或者他人合法權益。《民事訴訟法》第十三條規定，民事訴訟應當遵循誠實信用原則。

政府信息公開制度的初衷本是通過賦予公民獲取政府信息的權利，提高政府的透明度。如果這個制度被個別人濫用，不僅無法實現其立法目的，而且導致大量的行政和司法資源被濫用，實際上是對公共利益的損害，因此有必要加以規制。《政府信息公開條例》施行以來，國務院辦公廳先後制定了國辦發﹝2008﹞36號、﹝2010﹞5號文，其中也都包含了規範申請的內容。其中一些標準，也在2011年最高法院制定的政府信息行政案件司法解釋中有所體現。2015年2月，江蘇南通港閘法院對某某某等人提起的政府信息案件以濫用政府信息申請權、濫用起訴權為由裁定駁回起訴，成為在政府信息領域率先規制濫用起訴權的案例，並被《最高人民法院公報》刊登，引發了廣泛關注。在2017年4月某某某訴山東省人民政府不履行行政復議法定職責案中，濟南中院以缺乏訴的利益駁回原告起訴。行政主管機關和司法機關的這些努力和嘗試，無疑具有重要的探索意義。當然，要確保我國政府信息公開制度功能的充分實現，根本上還有賴於社會矛盾化解機制的進一步健全，以及政府信息公開制度的不斷完善。在《政府信息公開條例》修改過程中，政府信息的界定、信息公開申請人資格、信息公開的例外事項、信息公開的收費等問題，都是需要認真加以研究的課題。同時，政府部門應當做好主動公開和依申請公開工作，對於依法提出的申請，要認真處理、及時回應，切實保障公民的知情權。