科學發展觀和構建社會主義和諧社會，是十六大以來提出的兩大戰略思想。科學發展觀著重解決的，主要是經濟如何發展得更好的問題，“五個統籌”包括統籌經濟社會發展，也就是重視社會問題的解決。提出構建和諧社會，把社會發展問題提到了新的高度，標誌著黨領導中國特色社會主義事業的總體佈局，非常明確地由經濟建設、政治建設、文化建設三位一體，拓展為經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設四位一體。這是指導思想和戰略部署的完善和發展。 

    “十一五”時期的經濟改革，要以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融改革為重點，完善社會主義市場經濟體制，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制，為科學發展和社會和諧提供體制保障。 

    (一)在即將過去的21世紀第一個五年，我國經濟持續增長，改革進一步深化，工業化、城鎮化和經濟的市場化、國際化步伐加快，社會經濟面貌發生深刻變化。“十五”時期的成就為“十一五”時期的發展奠定了良好基礎，提供了新的發展起點。 

    從總體上把握，“十一五”時期的任務，仍然是十六大所提出的全面建設小康社會。十六屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，是繼續做好全面建設小康社會這篇文章的綱領性文獻。 

    保持經濟平穩較快發展 

    (二)我國是發展中國家，至今仍為經濟不發達所困擾。歸根到底，發展經濟是提高人民物質文化生活水平和解決其他問題的基礎。20多年來的經驗證明，強調發展是硬道理，是執政興國第一要務，這是完全正確的。 

    科學發展觀是對發展認識的深化，也表明政策調整的方向。要講兩句話：發展是硬道理，科學發展是實現可持續發展的必由之路。“十一五”是提出科學發展觀後的第一個五年規劃，要全面貫徹落實科學發展觀，用科學發展觀統領經濟和社會發展全局。在整個工業化和現代化進程中都要貫徹科學發展觀，現在所做的努力和取得的進展還是很初步的。 

    (三)中國經濟能否保持良好的發展勢頭，是人們普遍關注的問題。《建議》綜合考慮我國發展的趨勢和條件，提出未來五年經濟增長的預期目標：在優化結構、提高效益和降低資源消耗的基礎上，實現2010年人均國內生産總值比2000年翻一番。這大體上需要保持年均7.4%左右的增長速度。根據對中國經濟增長潛力的分析，這樣的增長速度是積極的，也是留有餘地的。 

    經濟發展中有不少不穩定和不確定因素，要避免大起大落。一方面，消除經濟運行中不穩定不健康因素的宏觀調控尚未完全達到預期目標，通貨膨脹的壓力依然存在；另一方面，由於一些部門生産能力過剩，市場開拓遲滯，對經濟下滑的危險也不能不有所警惕。國際市場石油和其他重要資源價格上漲，針對我商品出口的貿易保護主義有愈演愈烈之勢，國際市場特別是金融市場風雲變幻，對國內經濟的影響不可忽視。重要的是正確把握經濟發展的趨勢，加強和改善宏觀調控，保持社會供求的基本平衡，注重通過擴大內需特別是城鄉人民消費推動經濟發展。 

    經濟發展的困難，主要不在於增長速度上不去，而在於優化經濟結構，轉變經濟增長方式，提高經濟增長的質量和效益。應該據此確定經濟發展工作的著力點。 

    (四)我國經濟發展中的結構性矛盾非常突出。社會經濟生活中的困難和問題，許多和産業結構、區域和城鄉經濟結構不合理有關。爭取在結構優化方面取得明顯進步，是“十一五”時期經濟順利發展的必要條件，也是實現長遠目標的重大步驟。要著重解決的突出問題是： 

    ——産業結構優化升級。産業結構不合理和技術水平低，是我國經濟素質不高的集中表現。結構優化升級的重點是：提高服務業水平和比重以提高經濟的整體效率，發展先進製造業以提高整個國民經濟的技術裝備水平，加強基礎産業和基礎設施建設以緩解瓶頸制約和增強發展後勁。在一、二、三産業內部也都有結構優化的問題。提升産業技術水平和國際競爭力，必須在提高自主創新能力上有一個大的突破。現在不少産品生産能力過剩，正是調整結構的好時機。 

    ——統籌城鄉發展。解決“三農”問題是全面建設小康社會和轉變城鄉二元經濟結構的最困難之點。根本原因在人多地少，農業不容易形成規模經營，而幾億農民向非農産業轉移又需要相當長的過程。需要著重從兩方面努力：一方面，實行工業反哺農業、城市支持農村的方針，促進農業發展和農村建設；另一方面，促進城鎮化健康發展，妥善解決城鎮化進程中的問題。 

    ——促進區域協調發展。現在已經初步形成了實施西部大開發，振興東北等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區加快發展的區域發展總體戰略佈局，這種戰略佈局還需要進一步具體化。“十一五”時期還不可能縮小地區差距，但有條件加大國家對欠發達地區支持的力度，在形成合理的區域發展格局，健全區域良性互動機制方面取得顯著進展，遏制差距擴大的趨勢。 

    (五)土地、淡水、能源、礦産資源和環境對我國經濟發展已經構成嚴重制約。根本原因在於增長方式粗放。應該説，在轉變增長方式方面有不小進步，20世紀最後20年以能源消耗翻一番保證了經濟翻兩番，但同國際先進水平相比仍有很大差距。近年來資源消耗強度明顯增大，能源彈性系數大幅提高，説明經濟增長的成本在上升。經濟快速增長付出了沉重的資源和環境代價。 

    我們面臨著這樣尖銳的矛盾：一方面，我國人均資源相對不足，又處在資源消耗比較多的工業化中期階段，經濟規模迅速擴大，資源需求與日俱增，供求矛盾十分突出；另一方面，由於增長方式粗放，加之在社會生活各個領域的嚴重浪費，更加劇了資源供應緊張。環境惡化在一些地方已經造成災難性的後果。這種狀況是不能持久的。唯一齣路，是轉變經濟增長方式，走科技含量高、資源消耗低、環境污染少的新型工業化道路，建設節約型社會。這並不是應對資源緊缺的權宜之計，而是關係國家前途的重大發展戰略，實質上是中國現代化走什麼道路的問題。 

    把節約資源作為基本國策，走文明的、可持續發展的道路，包括在全社會形成反對鋪張浪費、節約資源的消費理念和消費方式。這是精神文明建設和提高民族素質的重要內容。 

    (六)從中長期發展看，中國經濟持續增長有許多有利條件，也有不少困難和制約因素。現在經濟發展的物質技術基礎比過去雄厚得多了，但資源和環境的約束也遠比過去強烈；高儲蓄率提供了豐厚的資金來源，這同時也表明國內消費市場開拓的遲滯；勞動力資源豐富是競爭優勢，但就業壓力大是困難；外部環境總體上有利，但對國際市場依存度的提高也增加了不穩定和不確定因素，激烈的國際競爭對我國發展和經濟安全提出新的挑戰。要充分利用有利條件，化解或者緩解不利因素，揚長避短，趨利避害。 

    注重解決社會問題 

    (七)把解決社會問題和促進社會和諧擺在突出位置，是《建議》的一個鮮明特點，也是“十一五”不同於以往五年規劃的地方。 

    實行科學發展觀和構建社會主義和諧社會，是十六大以來提出的兩大戰略思想。科學發展觀著重解決的，主要是經濟如何發展得更好的問題，“五個統籌”包括統籌經濟社會發展，也就是重視社會問題的解決。提出構建和諧社會，把社會發展問題提到了新的高度，標誌著黨領導中國特色社會主義事業的總體佈局，非常明確地由經濟建設、政治建設、文化建設三位一體，拓展為經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設四位一體。這是指導思想和戰略部署的完善和發展。 

    (八)經濟建設是中心，不發展經濟不可能實現現代化。我們不是為生産而生産，歸根到底，發展經濟是增進人民福祉的手段。解決社會問題不僅是經濟持續增長的必要條件，並且往往能夠更直接地體現發展經濟的目的性。作為執政興國第一要務的發展，不單是指經濟發展，也包括社會發展，即在經濟發展的基礎上實現社會全面進步。 

    現在突出地提出注重解決社會問題，是因為面臨著新的矛盾和問題：經濟體制改革引發社會利益關係的重大變化；多種所有制經濟發展和市場競爭導致收入差距擴大和社會分化；二元經濟結構轉變伴隨著大規模的人口流動；社會保障、醫療衛生、科技、教育、文化、環境保護等社會事業的發展和社會建設滯後於經濟發展；溫飽問題解決後公眾社會需求的提高和多樣化；對外開放的影響和各種社會思潮的激蕩。所有這些，都對經濟、社會和人們的思想帶來廣泛而深刻的影響。不是説過去社會和諧現在不和諧，社會退步了；而是發展階段不同，要解決的突出矛盾和問題不同。也不是説，過去沒有重視解決社會問題，而是在新的發展階段出現了新的矛盾和問題；也有的矛盾和問題是過去不突出，現在突出了，或者是過去沒有條件解決，現在有了。在這個關鍵的發展時期，政策把握得當，就能實現經濟和社會協調發展，順利推進工業化和現代化；如果社會和經濟發展脫節，社會矛盾加劇，發展就會遭受挫折，甚至出現動蕩和倒退。《建議》體現了注重從體制上和政策上，用更大力量解決社會問題的指導思想。其基本精神，是協調社會利益關係，調動一切積極因素，為全面建設小康社會而共同奮鬥。 

    (九)解決社會問題，要堅持以人為本，從解決關係人民群眾切身利益的現實問題入手。擴大就業，完善社會保障體系，合理調節收入分配，普及義務教育，健全公共衛生和醫療服務體系，減少貧困和救助弱勢群體，環境保護和安全生産，都是群眾最關心的社會問題，需要在“十一五”時期著重加以解決。 

    在20多年來的經濟快速增長中，城鄉人民生活顯著改善，社會事業取得明顯進步。我國人類發展指數在世界的排名是不斷提升的。但是，同經濟快速增長相比，社會發展明顯滯後。社會領域積累的問題已經影響到社會安定和經濟發展，化解由此所産生的矛盾成為當務之急。 

    解決社會問題的一項基本原則，是更加注重社會公平，使全體人民共享發展和改革的成果。社會政策要體現社會公平原則。近年來，中央和地方政府都加大了解決社會問題的力度，在這方面還存在不小的政策空間。需要注意的是，社會領域的問題錯綜複雜，必須立足於我國社會主義初級階段的基本國情，從現階段社會生産力發展水平出發，提出和解決經過努力能夠解決的問題。特別是社會福利，具有很強的剛性，即使增加少量的按人均支出的社會福利，其支出總量也是巨大的，因此，必須考量現階段經濟力量能否支持以及是否能夠持續，不能有不切實際的期望。 

    (十)市場經濟條件下的社會事業，不能不受到市場經濟體制和運行機制的深刻影響，有的部分要進入市場。但社會事業具有很強的公益性，必須強調公平和公正，不能照搬照抄經濟領域，簡單地採取“産業化”和“市場化”的做法。要認真研究社會主義市場經濟體制下的文化教育、科學技術、公共衛生和醫療服務，以及其他社會事業健康發展的問題。市場競爭不可能自發地達到社會公平和公正的目標，這是政府應該負起的責任，現在存在的問題有許多正是由於政府職責的“缺位”造成的。發達資本主義國家政府在校正市場經濟缺陷方面積累了不少經驗，我們是社會主義市場經濟，應該做得更好。 

    (十一)解決社會問題是黨和政府的職責，同時也要提倡公民的社會責任。要進行社會主義初級階段國情的教育，教育引導廣大幹部群眾正確認識和處理個人利益和集體利益、局部利益和整體利益、當前利益和長遠利益的關係，增強主人翁意識和社會責任感。要發揚中華民族的傳統美德，在全社會形成團結互助、扶貧濟困的良好風尚。在現階段經濟體制轉軌、經濟增長方式轉變和社會轉型的劇烈變革中，不同社會利益群體之間的矛盾是難以避免的，要引導幹部群眾按照法律和政策，以理性的形式表達訴求，維護安定團結。目前的社會矛盾，總的説還是由改革和發展進程中經濟方面的訴求引起的，在現行大的體制和政策框架內是能夠解決的。 

    為科學發展、社會和諧提供體制保障 

    (十二)經濟體制改革仍處於攻堅階段。現在的情況是：社會主義市場經濟體制初步建立但還不完善，市場經濟體制在激發經濟活力的同時其負面影響已經開始顯露，計劃經濟體制的弊端尚未根除，而當時所取得的積極社會成果有些卻在轉折中有所流失；社會經濟發展進入新階段，我國加入WTO過渡期結束，對外開放面臨新的形勢，對體制環境和政策提出了更高的要求，矛盾往往表現在改革進展的滯後。《建議》貫穿著改革的精神，體現了用發展和改革的辦法解決前進中問題的指導思想。 

    “十一五”時期的經濟改革，要以轉變政府職能和深化企業、財稅、金融改革為重點，完善社會主義市場經濟體制，形成有利於轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制，為科學發展和社會和諧提供體制保障。現在和改革初期不同，許多改革措施必須調整利益關係而不能普遍受惠，這增加了推進改革的難度。 

    (十三)增長方式粗放和轉變的困難，同發展階段有關，更有深刻的體制和政策原因。市場價格不能反映真實成本造成水資源和能源的嚴重浪費。按實際産量而不是按可採儲量計稅，是礦産資源回收率過低的直接原因。土地徵用制度的缺陷，以及低地價甚至零地價“招商引資”的辦法，導致耕地急劇減少，嚴重損害農民利益。投資體制不合理，以及政績考核方法的缺陷，助長了盲目擴張投資規模、片面追求速度而忽視增長質量和效益的傾向。要通過深化改革，為增長方式轉變和實現經濟平穩較快發展提供體制和政策保障。 

    對轉變經濟增長方式起直接作用和構成其物質基礎的，是技術進步。為了提升産業技術水平和經濟競爭能力，必須注重技術創新。為此，要建立有利於技術創新和採用新技術的體制，這方面有無限寬廣的天地，資源有限，創新無窮。同時，要依法淘汰落後的工藝技術，關閉破壞資源、污染環境和不具備安全生産條件的企業，在這方面有許多緊迫的工作要做，而且往往可以收到立竿見影的效果。 

    (十四)促進協調發展是經濟改革和其他方面改革所追求的重要目標。發展不平衡是中國的基本國情，現階段地區差距和城鄉差距的擴大，反映了全國經濟快速增長中各地區發展速度不同的事實。這裡有自然條件和原有基礎不同的原因，這種客觀影響將會長期存在；也有改革開放步伐不同等體制和政策方面的原因，這是應該通過健全體制和完善政策解決的。加大對農業和農村發展的支持力度以遏制城鄉差距擴大的趨勢，加大對欠發達地區發展支持的力度以遏制地區差距擴大的趨勢，除實施國家發展戰略規劃外，需要在改革體制和完善政策方面採取若干重大措施，特別是推進財稅體制改革。要按照公共服務均等化的原則，加快公共財政體系建設，完善中央和省級政府的財政轉移支付制度，通過財政支出結構的調整促進城鄉和地區的協調發展。 

    社會發展滯後於經濟發展是構成城鄉差距與地區差距的重要因素。但與城鄉之間、地區之間經濟發展水平和收入差距擴大的強度相比，按人類發展指數衡量的差距擴大幅度較小，有的經濟落後地區在普及教育、人均預期壽命以至整體人類發展指數方面同經濟發達地區的相對差距甚至有所縮小。在經濟發展和收入水平的差距短時期難以縮小的情況下，從健全公共服務體系入手，增加對欠發達地區特別是農村教育和公共衛生事業的投資，注重人的能力的培養，有助於縮小城鄉之間和地區之間居民實際消費水平的差距，併為未來縮小經濟方面的差距創造條件。 

    (十五)社會管理體制改革滯後於經濟改革，是改革發展進程不平衡的突出表現。隨著市場經濟體制下經濟成分、組織形式、就業方式、利益關係和分配方式的多樣化，越來越多的人由“單位人”轉變為“社會人”，以計劃經濟體制和權力構架為基礎的社會整合功能日漸削弱，傳統的社會管理體制和方法越來越不適應社會結構的變化，必須改革和創新。在健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局中，要注重發揮城鄉基層自治組織、社會團體、行業組織和社會仲介組織在提供服務、協調利益、化解矛盾、反映訴求方面的積極作用。企業在勞工權利、消費者權益和環境保護等方面的社會責任，也是社會建設的應有之義。 

    (十六)不論是貫徹落實科學發展觀，建設和諧社會，還是應對外部環境的挑戰，都對政府工作提出了更高的要求。解決一個重大問題往往需要採取若干綜合性改革措施，這也加重了政府的責任。加快政府行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。針對政府職能“越位”和“缺位”問題並存的實際情況，在繼續推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場仲介組織分開的同時，從中央到地方，各級政府都要加強社會管理和公共服務職能。解決社會問題，甚至落實科學發展觀所採取的某些措施，都需要政府增加投入，財政支出資金來源主要是稅收。既注重社會公平，又保護髮展活力，取之有道，用之有方，才能促進經濟高效率，社會更公平。 

    向著既定目標前進 

    (十七)綜合分析，現在國內外環境比較有利，我國發展正處在一個重要的戰略機遇期；同時也有許多不穩定、不確定因素，是矛盾凸顯的時期。工業化、城鎮化和經濟的市場化、國際化提供了巨大的發展空間，同時社會的大變革也可能帶來風險。把發展的潛力轉化為現實的發展，需要解決大量的政策問題和實際問題。未來五年的任務是複雜而艱巨的。 

    用20年時間全面建設小康社會，已經勝利地走了五年。如果説，“十五”是起步階段並且有了良好的開局，那末，“十一五”就是在新的起點上向著既定目標繼續前進的時期。説這是全面建設小康社會的關鍵時期，是因為，要實現科學發展、社會和諧並且達到中長期的預期目標，必須在今後五年著力解決面臨的突出矛盾和問題，在克服發展的瓶頸制約和體制障礙方面取得突破性進展。這五年的工作做好了，就可以為在後十年實現全面建設小康社會的宏偉目標打下堅實的基礎。（國務院發展研究中心主任 王夢奎）