財政部科研所  呂旺實

    黨的十六屆三中全會《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對完善我國社會保障制度提出了全面的要求，這一要求的指導思想是“加快建設與經濟發展水平相適應的社會保障體系。”中國社會保障體系建設的基本思路是：統一相關的社會保障制度，統籌推進，完善體系建設與完善管理體制相結合，使中國社會保障體制儘快向體系完整、制度健全、水平適當、統放有度的方向推進。按照這一設想，我們將建立的是一個覆蓋城鄉、惠及全社會的社會保障制度。但在我國目前的國情下，建立和完善社會保障體系將是一項非常複雜和長期的任務。當前，農民工的社會保障問題非常突出，這一問題的解決對於進一步完善城市社保體系，進而解決最廣大的農村地區的社保問題，具有重要的橋梁作用。鋻於此，本文認為，在“十一五”規劃中，農民工的社會保障問題應當得到重視，併為此提出了建立農民工統籌儲蓄社會保險制度的建議。

一、農民工的社會保障問題應當得到重視

    1．今天的青年農民工30年以後大部分將是城鎮老人，現在就應當考慮這些人的保障問題。隨著我國經濟的快速發展，將有越來越多的農村剩餘勞動力進入城鎮，城鎮人口的比率將大幅度提高。據統計，1978年時城鎮人口占總人口的比例是18%，到2004年城鎮人口已經達到42%，26年間年平均增加接近1%。如果按照這個速率計算，再有30年，城市化率將接近或者達到75%。所以説現在的農民工大部分將脫離土地，成為城鎮老年人口。根據有關統計，目前我國有1.2-1.5億農民工，以後數量會不斷增加，現在就應當為這些人的養老等保障做長遠安排。

    2.農民工的社會保障問題的解決是建立和完善我國社會保障體系的關鍵環節。第一，農民工是我國城市化進程中的一種暫時現象，農民工社會身份和政治身份的變化是遲早的事情，他們被社會保障制度拒之門外，將對我國的城鎮社保體系的進一步完善産生非常消極的影響，不包括農民工的城鎮社保體系是一個不完善的社保體系。第二，我國目前正在建立農村的社保體系，並試圖建立城鄉一體化的社會保障制度，農民工作為城鎮人口和農村人口的“過渡人群”，其社會保障問題的解決具有示範效應，可以為我國全面、完整的社保體系的建立積累經驗。

    3．目前，我國對農民工社會保障的政策不統一，使得農民工的相關權益無法得到保障，這將帶來諸多的社會問題，影響到社會的穩定和經濟的可持續發展。我國目前只有個別地方（大連等）將本市藉農村戶口的農民工的養老保障和醫療保障納入城市保障體系，比例很小。部分地區（北京等）將部分農民工的醫療保障納入當地的保障制度內。部分中央單位將農民工交納到個人賬戶中的養老保險在他本人離開單位時退還本人。大部分地區或者沒有交納，或者交納以後進入統籌基金的大賬，農民工不論一直工作下去或者離開，都沒有權益。這是不公平的和不負責任的。

二、農民工工資統籌儲蓄保險制度的基本設想

    在任何單位工作的城市戶口的臨時工，都要求交納養老、醫療、失業保險，統稱為“三險”，比照城市戶口的合同工“三險”的徵收方式，考慮到農民工的流動性等因素，可以將這三險合一，統稱為“農民工統籌儲蓄社會保險制度”。從農民工工資總額中提取保險金，但是管理形式卻不同，農民工的保險金要進個人儲蓄賬戶。具體的設想如下：

    1．保險金由用人單位和農民工共同負擔，用人單位負責繳納。農民工進入城市或城鎮工作，任何雇傭單位在支付其工資的同時，必須依法交納“僱員養老保險”、“僱員醫療保險”和“失業保險”。

    2．與城鎮合同工交納的費率相同。農民工交納“三險”的費率與城鎮合同工所交納的“三險”統籌金費率相同，在工資內扣除。目前城鎮合同工“三險”交納的費率狀況如下：

    基本養老保險。單位將工資的20%上繳統籌基金；然後，統籌基金返還3個百分點到個人賬戶，再加上個人交入自己強制儲蓄賬戶工資8%的部分，共有11%在賬戶中。

    醫療保險。單位交納9%到統籌基金，返還其中的30%到個人賬戶，加上個人交納的2%，個人賬戶共有4.7%。

    失業保險是2%，交由失業保險統籌基金管理。

    農民合同工的徵收率和自己交納率應與城鎮戶口合同工完全相同，保證了立法和法律執行的統一性。但是農民工是流動的，不屬於某一個城市，他們交納後形成的權益應當重新考慮，進行特別政策安排處理。基本的原則是：農民工要對當地政府有所貢獻，即將一小部分留在當地政府統籌基金內；又要保護農民工的個人權益，將其中的大部分儲存到農民工的個人賬戶。

    3．大部分記入農民合同工個人賬戶。農民合同工與城鎮戶口合同工交納的費率相同，但是主要部分要進入個人賬戶，設想如下：

    在雇傭單位交納基本養老保險工資20%中，3個百分點歸統籌基金（作為對當地社會的貢獻），17個百分點劃到農民工的個人賬戶（因為農民工不享受未來當地退休勞保）。

    醫療保險的交納費率與城市戶口的人相同，個人賬戶的分配比率也相同。農民工享受當地基本醫保。

    失業保險也一樣徵收，完全歸入地方。

    這樣，我們就看到了一個農民工保費交納和分配的總體狀況：雇傭單位交納工資總額的31%（其中養老20%，醫療9%，失業2%）到三個統籌基金後，其中的工資的19.7%（養老17%，醫療2.7%）返還給農民工個人賬戶，當地政府得到工資總額11.3%。另外按照現有統籌基金管理規定，個人還要在賬戶儲入工資的10%（養老8%，醫療2%），這樣，農民工個人賬戶得到返還的部分和自己儲入的部分，共有工資的29.7%（見下面表格），這部分是農民工離開城市以後可以帶走的權益。

    此外，留下來當時可以享用的權益還有醫療保險和失業保險。

北京市合同工“三險”交納狀況

                    注：城市合同工的有關規定見北京市“三險”有關規定。

農民工統籌儲蓄保險個人賬戶的設想

    4．農民工僱員的統籌儲蓄安排。全國農民借助身份證統一編碼，每個人在銀行有“強制統籌儲蓄保險賬號”，不論在哪被雇傭，強制統籌儲蓄保險金被自動地劃入這個賬號之下。

    被授權的商業銀行在國家監督和管理下，接受這個強制儲蓄資金管理的業務，保障這個資金的安全。

    5．統籌儲蓄安排的特點——強制、優惠、保值、養老性儲蓄。國家立法強制執行，僱主與僱員都有義務；有關機構也有義務。由於這是一筆長期儲蓄，應當得到較高的利息回報（印度尼西亞的僱員準備基金（EPF）的回報高於儲蓄利息）。國家對這個儲蓄不僅不徵收任何稅收，而且在通貨膨脹的時候，還要給予保值處理。

    農民工在這個工資的30%左右強制儲蓄之外，有條件的人還可以額外交納一些錢補充強制儲蓄，每年總儲蓄應當有一個限額，比如不超過1萬元。

    依照有關立法，任何有資質的銀行必須接受這個委託。立法也要明確規定：這部分儲蓄是優先保全儲蓄資産，就是説，它平時受到銀監委和國家社會保障部門的監管，銀行破産清算時優先保護這部分儲蓄。

    6．儲蓄的處置權。社保強制儲蓄金是農民工自己的財産，每年增加，直到年老，積累一筆養老的財産，在達到退休年齡時可以使用。在退休年齡以前（除非要用它來購買城市住宅和治療癌症類疾病），這個賬號的資金不能使用。

    農民工年老以後養老等使用也以他的這個儲蓄數量為限。

    在未到退休年齡時，儲蓄金也可以被用於購買城鎮住房。因為有房屋居住是養老生活中一部分，老年人如果孤寡可以將住房折抵給養老院，自己得到養老。如果有子女，繼承房屋者應當負擔養老的責任。

    養老儲蓄金以及有關由此形成的住房等可以被繼承。

    7．未進城鎮工作的農民也有這個權利。一般農民沒有到城鎮打工，也可以自願交納這個儲蓄金。立法規定：農民土地被徵用的補償金必須有一部分交納到這裡。

    子女為父母等直系親屬、以及親屬之間填補儲蓄的行為應當受到鼓勵（新加坡的強制儲蓄制度就是如此）。

    可以不連續交納。比如外出打工交納，回家務農可以不交納，以後再打工，再交納。某一天做生意有了一筆較高的收入，自願補齊以前未交納的限額也行。

三、該方案應當具有的優點

    1．積少成多，滴水成塘。有了這個制度，就可以在不知不覺中逐漸積累起一筆農民保命的養老金。

    2．給農民一個平等的地位、一個信心和方向。為了鼓勵這種行為，在個人建立儲蓄的初期，國家甚至可以提供“開戶金”——比如象退伍軍人可以得到1000元最低壓底賬戶資金一樣。其他鼓勵措施如免稅、貼息、保值等也應當有立法規定，這樣農民的儲蓄積極性會更高。農民如果有了一定的儲蓄，感到國家關心，有一種社會平等的體驗，精神面貌就會大大改變，生活信心也會提高。他們正向努力的力量也會增加，有恒産就有恒心，暫時的挫折不會改變他們的生活方向。如果大部分人有一定的儲蓄，農村賭博和進城後犯罪的驅動力就會減少。

    3．國家財政負擔小，容易實施。國家不需要太多的資金投入。立法之後，國家要求相關部門監督商業銀行執行這個法律，保全這部分資産，在一定條件下支付這部分財産，不需要建立很大的機構。

    4．可持續——解決現收現付帶來的未來支付的困難。我國人口快速老齡化，10年以後，將出現越來越少的人工作養越來越多退休人的局面，現收現付制將難以為繼。如果在現收現付制下讓農民也加入目前城鎮統籌模式，這一天將變得很遙遠，甚至沒有可能。我們應當儘早用積累制化解現收現付制不能持續的矛盾，農民工強制儲蓄制度符合這種要求，現在就應當開始，涓流匯集，終成大洋。此外，這種制度安排也符合潮流，這種強制儲蓄的形式也是各國改革的方向——加大個人賬戶儲蓄。部分國家的社會保障正在轉型，甚至轉向強制儲蓄加老年最低生存保障的模式。

    5．後來居上，保障的人數多——將成為我國養老保障的主體形式。該種社會保障涵蓋面寬，立法以後，近1億的農民工可以進入。如果按照月工資1000元計，30%的儲蓄，將有300元，一年有3000多元，1億農民工將有3000多億的儲蓄。

    因為是優惠儲蓄，會吸引部分在農村的富裕農民加入，如果有20%農民有條件和願意加入，總參加的人數可以達到2億。

    如果如文章下一部分所説的那樣，將土地物權轉讓與個人養老儲蓄賬戶結合起來，將有更多的人進入這個體系。

    如果我國在30年內使農業人口減少到總人口的20-25%左右，到2035年將有6億左右退休與未退休的人在這個體系內獲得保障，從人數上説肯定它就成為我國那時社會養老保障的主體形式。

    6．三種形式，一個體系——形成保障制度內不同形式之間的競爭。目前我們已經有城鎮企業職工養老制度，我們將要建立行政事業單位職工養老制度，再有農民強制儲蓄養老制度，我們的養老體系就會成為一個“費基和費率”相同的“三種形式共存”的、全覆蓋的保障體系。

    如果我們強制儲蓄的方法得當，鼓勵措施得力，可能會引導部分城鎮居民也加入這個強制個人儲蓄養老。這樣，無形中就形成了不同保障形式之間互補和競爭的局面，這是一個良性發展局面。也可以逐漸由此去解決城鄉公民的差別待遇問題。

    農民儲蓄賬戶與城鎮戶口合同工交納的是同樣的保險和費率，如果一個農民工在交納30年後，願意將這個儲蓄交到統籌基金，領取養老保險，也是可以的，這樣實現了兩者的互換。

    7．農民土地被徵用以及長期轉讓等補償金，主要部分應當進入強制儲蓄賬戶。這樣就打通渠道——實現從土地養老走向社會綜合養老平穩地過渡。

    目前農民靠小塊土地和家庭養老，必須逐漸過渡到綜合養老。在生産上，小塊土地既沒有規模效益，也束縛了農民；在養老上，小塊土地及其子女也難以保障，需要向社會養綜合老過渡。強制儲蓄的方法提供了過渡的制度安排。

    立法應當規定，徵地單位應在支付徵地款的同時，主動支付法定的農民養老金，並存入這一賬戶；在土地被徵用者得到徵用款的時候，將其中的一部分徵用款強制儲蓄到這個賬戶；這樣就將土地養老的權益轉換為社會養老的資金。30年內將有5億農村人口走向城鎮，他們在土地上的權益就可以逐漸地轉為養老的權益。

    農民的強制儲蓄、出讓土地使用權收入、其他收入、不動産、子女養老和國家最低生活救濟下的養老，以及商業保險養老等，構成未來農民的綜合社會養老安排。

    8．強制儲蓄還可以與國家獨生子女養老補助金政策結合起來。

四、該方案可能産生的負面影響

    1．企業成本上升。目前大部分企業沒有為農民工交納“三險”，將來實施新政策以後，統一地、強制地徵繳31%工資的強制儲蓄，會使所有使用農民工的企業不得不增加工資成本，使企業的成本上升，特別是出口企業，競爭優勢可能降低。

    2．短期物價會有所上漲。由於統一地提高了企業的生産成本，就有可能導致物價上漲。

    3．農民工現金工資收入可能降低。農民工受這個利益刺激會更積極出來打工，就業競爭使工資降低。僱主會將強制儲蓄的部分視同工資，減少實際支付現金工資的數量。

    4．部分省市的社會統籌收入可能減少。因為這些省市現在向一些企業徵收的社會統籌基金的工資基數中，包括農民工的工資，也就是説，農民工在一些地方實際上繳納了社保統籌，但沒有享受任何權益，現在單獨徵收，歸到農民工的名下，地方統籌將減少收入。

    5．可能造成宏觀經濟的短期波動。一般地講，農民的邊際消費傾向高於城鎮居民，他們的收入很快就花出去。強制儲蓄會降低農民工現金收入，影響他們短期的購買力；購買力下降與上述的成本上升及價格上升會同時發生，宏觀經濟會有波動。

    6．可能造成僱主違法案件的增加。如不如實交納儲蓄保險金、違反最低工資限制等。

    7．嚴重通貨膨脹時會增加財政負擔。因為這部分儲蓄是基本生存儲蓄，因此需要在通貨膨脹時需要保值，這會成為那個時期的財政負擔。

    8．農民急需現金與強制長期儲蓄之間有矛盾，可能會産生抵觸情緒。農民出來打工急需現金支付孩子上學等費用，強制儲蓄交納費用高達25%，會減少農民的現金收入，農民未必滿意這個做法。

五、需要配合的條件

    1．立法保證。應當就農民強制社會保障儲蓄作專門的立法，立法內容涉及徵收、管理、使用等方面。立法內容應對雇傭者、勞動者、國家有關執法機構等都有強制約束力。

    2．把繳納農民工的社會保障儲蓄作為審計的內容之一。以立法為前提，強制儲蓄基金要作為政府審計和社會審計的內容，機關、企業、事業會計制度也要有相應的設計。

    3．用公訴制度保護農民工的儲蓄權益。由於目前勞動力供應過剩，農民僱員不敢向雇傭單位提出上三險的要求，也不敢提出訴訟。應當將違反交納“三險”作為公訴的內容。任何企業如果有雇傭，不論是城市戶口合同工還是農村戶口的合同工，沒有交納“三險”，屬於違法行為，要受到公訴。

    4．嚴格實施法定最低工資制。

    5．配套措施。其它旨在保障農民工就業選擇，保證農民工就業權益，使農民工享受與于城鎮居民同等待遇，保證農民工政治權利的政策措施應配套實施。