建立、完善北京市農村社會保障體系是以科學發展觀為指導，構建社會主義和諧社會首善之區的重要任務。而農村社會養老保險是建立、完善北京市農村社會保障體系的難點所在。
北京市1995年全面推開以個人繳納為主、集體補助為輔、政府予以政策扶持為原則的農村社會養老保險制度，經過十年左右運行陷入參保人數少、基金積累不足、領取標準低種種困境，除在城鄉結合部和部分經濟發達的近郊區縣有一定發展以外，遠郊區縣基本上沒發展起來，在理論上、實踐上處於探索階段。黨的十六大提出：“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”雖然北京市農村養老保險制度改革時機還有待選擇，但改革是大勢所趨。北京市農村養老保險制度下步改革首先要解決以前定位不準、不清的問題。北京市農村養老保險（1）是商業保險還是社會保險？（2）是部門政策還是社會政策？（3）是讓位低保還是繼續改革？（4）是區級統籌還是市級統籌？（5）是獨成體系還是城鄉接軌？北京市農村社會養老保險應總結前一輪實踐的經驗教訓，在新形勢下有所突破、有所創新。
一、北京市農村社會養老保險應定位於社會保險
北京市現行農村社會養老保險不具有強制性等社會保險特徵，雖然名稱叫“社會養老保險”，但性質上屬於是商業保險還是社會保險不明確，一直存在爭議。
從保險的性質分析，可以將保險分為商業保險和社會保險。社會保險指國家通過立法並運用大數法則籌集社會保險基金對面臨年老、疾病、失業、生育、工傷風險等特定風險的勞動者及其家屬提供基本收入保障的一種保障制度。社會保險由政府組織，並由國家財政承擔責任，不是商業活動。社會保險必須同時具有三個基本特徵：一是基本保障性，即社會保險以保障基本生活為原則：二是國家強制性，即社會保險由國家立法機關通過法律法規加以規範，強制實施；三是由國家財政兜底，即政府對社會保險機構的經營結果承擔最後責任。社會保險必須同時具備上述三個特徵，否則即為商業保險。
北京市現行農村社會養老保險制度的原則是：以保障老年人基本生活為目的，堅持保障水平與農村經濟社會發展水平相適應；堅持農民自願參加和政府組織引導相結合；資金籌集以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持；建立個人基金賬戶，自助為主、互濟為輔；適應農村務工、務農、經商等各類人員的特點，採取標準有別，統一管理。特點是自願參加，個人存錢個人用，社會化程度低而且在這種保險中，政府職責不清，如勞動保障部門、財政部門在基金積累出現問題時負什麼責任沒明確界定。其社會保險性質不明顯，更象商業保險，頂多介乎商業保險和社會保險之間。
因性質不明農村社會養老保險在實施過程中出現過政策風險。1999年，國務院下發《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》，將農村社會養老保險列入了清理整頓範圍。指出“目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統原來開展的農村社會養老保險，要進行清理整頓，停止接受新業務，區別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險。”北京市沒有開展清理整頓工作，實行了“強化管理、穩步發展” 政策。
要使北京市農村社會養老保險健康發展必須首先明確其性質，建議定位於社會保險，體現其基本保障性、強制性，規範政府責任。
二、北京市農村社會養老保險應定位於社會政策
北京市現行農村社會養老保險制度的依據是市政府辦公廳1995年下發的《關於加快建立農村社會養老保險制度的通知》（京政辦發[1995]107號），它是根據民政部1992年下發的《縣級農村社會養老保險基本方案》、國務院辦公廳1995年下發的《關於進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》文件精神制定的。這個制度主要是民政部門制定的，帶有部門政策固有的缺陷。一是社會重視程度不夠，大家會把它看作某個方面的政策，而不是社會政策，二是考慮難免不週，如基金的保值增值風險責任問題、城市化進程人口變遷問題。三是缺乏各種政策、制度的協調性。如對農民的農業稅減免、糧食直補、計劃生育戶補貼，對能不能與養老保險結合，需大局觀才行。
農村社會保障是一項社會工程，是一項社會政策，作為農村社會保障的重要組成部分，農村養老保險也不例外。因此，北京市農村社會養老保險下步改革必須將視為社會政策，由市政府主抓，各相關部門協調配合，充分吸取方方面面的意見和建議。
三、北京市農村社會養老保險應定位於繼續改革
北京具備繼續探索建立農村社會養老保障的可行性。
在研究北京農村社會養老保險問題時，有一種意見認為，不用搞農村養老保險，農村最低生活保障制度也有養老作用；有一種意見認為，農村養老應以家庭養老、土地養老為主。從理論上講，它們是無法替代養老保險這一社會進步的養老方式的。農村最低生活保障屬於社會救助針對特定人群，完全由政府出資具有應急性質；而農村社會養老保險屬於社會保險，面向每個勞動者，個人要交一定費用，是一種高級形式的社會保障。用低保代替養老保險，實際上就是不建立養老保險。土地雖然是農民的最後一道保障，但受土地制度、土地數量及土地收入的限制，不能過高估計其老年保障作用。家庭養老是中國農村幾千年的傳統養老方式，它以我國農村小農經濟為基礎的，隨著在市場經濟的發展受到家庭功能弱化、人口流動加快種種挑戰。農村社會養老保險也是發展公共財政不可回避的問題。改革開放以來，北京市初步建立了公共財政框架。在公共財政框架下，解決城鄉二元經濟問題成為政府要介入的公共領域，為農民提供基本公共産品成為政府義不容辭的責任。農村社會養老保險屬於混和公共産品。
從實際上講，關鍵要研究北京是否具備建立農村社會養老保障的可行性。北京市有較高經濟發展水平，較高的人均財政收入是政府補貼支出的保障，農民較高的收入是社保資金的主要來源，同時較低並且逐漸降低的農村人口比例，客觀上不會增加政府對農村社會保障的支出壓力。北京人均ＧＤＰ在 2001年就已經突破3000美元，而全國平均水平到2003年才突破1000美元數據來源：《2003年統計年鑒》、《2004年統計年鑒》。2004 年，北京財政收入達774億元，農民人均純收入達到7172元，農村人口僅佔28．6％。北京市經濟發展水平已經遠遠高於全國平均水平，具備率先建立農村社會保障體系的經濟基礎，因此在農村社會養老保險上應總結前一輪探索的經驗教訓，以創新精神繼續改革，而不是停滯不前。
四、北京市農村社會養老保險應定位於市級統籌
北京市農村社會養老保險實行區縣級統籌。區縣成立農村社會養老保險辦公室負責管理和承辦農村社會養老保險業務，基金實行縣級統籌，由區縣級平衡核算，交給市民政局，機構改革後是市勞動局運營，形成了兩級管理。農村社會養老保險管理服務費按當年收繳養老保險總額的3％提取（2004年7月北京市停收），養老保險基金主要購買國債和存入金融機構。
應制定全市統一的農村養老保險政策，由市級統籌管理。完善北京市農村養老保險制度，要把目前由各區縣自行管理的體制改變為由市級統籌管理。提高統籌管理層次有利於提高養老基金的管理效率，符合大數保險原則，也是國家政策的要求。資金由市統籌管理，可以調節資金的餘缺，而由市統一運營，可以盡可能避免基金的運營風險。同時要根據各個區縣的經濟發展和財政收入的具體情況，制定切實可行的財政轉移支付制度，保證農村養老保險的資金需要，保證農村養老保險工作的順利開展。財政資金支持的重點應放在比較落後和貧困地區。
五、北京市農村社會養老保險應定位於城鄉接軌
北京市城鎮社會養老保險已經建立多年且不斷完善，而農村社會養老保險才剛剛起步，兩者存在顯著區別。
強制性：前者具強制性，後者是自願參加。
基金籌集：前者來自個人、企業，國家財政兜底，實行社會統籌和個人賬戶相結合；後者是個人繳費為主，集體繳費為輔，政府給予政策支持，實行個人賬戶完全積累。
基金運營：前者是市級統籌，納入財政專戶，實行收支兩條線管理；後者是區縣級統籌，自求平衡，不納入財政專戶。
養老金給付：前者領取標準不低於一定水平，領取額既有個人繳納部分又有社會統籌部分；後者領取標準根據個人積累的資金總額及一定的預期領取年限確定。
二元經濟結構使得城鄉差別客觀存在，決定了在相當長的時期內北京農村和城市要分別實行適合自己特點的社會保障制度。隨著城市化進程的加快，農村工業化、農村人口非農化加快，實踐對這兩種制度的協調和銜接提出了新的要求，需要在農村社會保障制度基礎上增加相互協調和相互銜接的新內容。從城鄉統一協調發展看，農村養老保險與城市養老保險應逐漸趨同。這要求我們今後在農村養老保險設計上，不能孤立看待，而有利於城鄉保險轉移銜接。
