在改革開放的三十年中，財政作為國家宏觀調控的重要手段之一，針對各個時期國民經濟發展的起伏變化，相繼選擇了不同的財政政策，在保障國民經濟平穩持續發展中功不可沒。而且，財政政策的調控手段和方式也發生了顯著變化，逐漸放棄了以行政手段為主的直接調控，形成了適應市場經濟體制的、以經濟手段為主的間接調控體系。
促進國民經濟調整的財政政策
針對經濟過熱的現象及引發的財政赤字嚴重、投資需求和消費需求雙膨脹、物價持續上漲、外貿逆差增加等問題，中央于1979年果斷地提出對國民經濟進行“調整、改革、整頓、提高”的八字方針。在這次宏觀調控中，財政政策首次發揮了重要作用。
一是改革財政體制，實行“分灶吃飯”，促進各級財政實現收支平衡。1980年起，除北京、天津、上海繼續實行“總額分成、一年一定”的體制外，各省、自治區實行了“劃分收支、分級包乾”的新財政體制，打破了統收統支的局面，調動了中央和地方增加財政收入的積極性，事權和財權的統一、權利和責任的統一促使地方合理地安排財政收支和自求平衡。這種體制對減少財政赤字，加強宏觀調控具有一定的作用。
二是壓縮基建規模，控制投資需求。1979年，財政部發佈了《關於加強基本建設財務撥款管理的通知》，要求基本建設不能突破國家預算指標範圍；嚴格按照國家計劃供應資金；嚴格執行結算紀律，防止和制止拖欠貸款；嚴格按照基本建設程序辦事，糾正邊設計、邊施工、邊生産的做法。對引進的項目和1000多項未完工程，除保留必要的部分外，全部停建、緩建；對大部分非生産性項目也實行停建、緩建。同時，嚴格基建投資的審批手續，並將基建資金逐步改為有償使用，強化了投資硬約束。通過這些措施把國家預算內的基本建設投資規模每年的增長速度控制在10%—25%之間，避免出現大起大落的現象。
三是控制消費需求，壓縮各項開支。由於消費基金增長導致需求膨脹，國家除控制預算內收入的增長速度外，還對預算外收入，尤其對社會集團購買力進行了嚴厲的控制。在執行中對社會集團購買力實行計劃管理，限額控制等辦法。1980年，規定文教、科學、衛生、體育等事業單位和行政機關實行“預算包乾，結余留用，徵收歸己”的辦法，防止擴大支出和年終突擊花錢。另外，嚴肅財經紀律，控制獎金總額和超額津貼。1980年，開展了財政紀律大檢查，查出濫發的獎金上百種，有問題的資金達37.9億元。
四是增加農業、輕工業投資，提高消費品供給能力。為了改變農産品和日用品供不應求的局面，1979年安排了174億元財政支農資金，1980年在提高農副産品價格和增加補貼的同時，支農資金也達到150億元；除較多地安排輕工業基本建設投資外，財政還增加了輕紡工業挖潛改造和專項貸款15億元。通過增加供給，縮小消費品供應量與購買力之間的差距，平衡總供給與總需求。
五是穩定市場，平抑物價。1979年，國家將糧食統購價格提高了20%，在此基礎上超購加價幅度從原來的30%提高到50%，同時還相應提高了油料、棉花等農副産品的收購價格。糧油統購價格提高後，由財政補貼，當國家平價糧食供應出現缺口時，將議價收購的糧食平價銷售。1980年，國家財政的糧油價差補貼、超購糧油加價補貼和糧食企業虧損補貼支出共計108.01億元，比1979年增加了47.39%，有力地平衡了商品供求，保證了物價穩定。
六是調整進出口商品結構，平衡國際收支。首先，控制需要大量補貼的産品出口，減少高虧商品的出口，減少國家對外貿的財政補貼，調整進出口商品結構；其次，對出口創匯企業實行稅收等各方面的政策傾斜，鼓勵擴大生産出口商品，實現國際收支平衡。
通過宏觀調控，基本實現了財政收支平衡、物價穩定和信貸平衡的預期目標。但由於經濟調整中緊縮的政策力度過大，經濟增長率從1980年的7.8%降到1981年的5.2%。為了扭轉國民經濟出現的下滑，1982年開始實行寬鬆的財政政策和貨幣政策，主要是通過放鬆銀根，繼續深化財政體制改革，對企業實行利改稅，調動企業和地方的生産積極性，增加有效供給，縮小總供給與總需求之間的差距。從1982年開始，國內生産總值增長速度逐步回升，當年增長9.1%，增幅較上年提高3.9個百分點，1983年加快到10.9%。
緊縮的財政政策
從1984年後期開始，國民經濟過熱的跡象又逐步顯現，社會總需求與總供給的差額不斷擴大，投資消費高速增長，價格總水平大幅攀升。為滿足社會固定資産投資增長的要求和解決企業流動資金短缺的問題，國家不斷擴大財政赤字，而為彌補赤字，銀行超量發行貨幣，又加劇了物價指數上升。鋻於這種情況，1988年9月，十三屆三中全會提出“治理經濟環境、整頓經濟秩序、全面深化改革”的方針。實行了緊縮財政、緊縮信貸的“雙緊”政策。
一是大力壓縮固定資産投資規模。從1988年9月至1989年第一季度，停建、緩建固定資産投資項目共1800多個。同時，將調整預算外基建投資作為壓縮投資需求的重點，一方面通過徵集國家預算調節基金限制預算外資金的規模，合理引導預算外資金的流向；另一方面鼓勵能有效地增加供給的生産投資，限制“樓、堂、館、所”及住宅等非生産性投資的規模。
二是控制社會消費需求。為了控制消費基金繼續膨脹，首先嚴格控制社會集團消費，把專項控制商品由19種擴大到32種；其次，限制獎金等工資外收入的增長幅度，通過大力吸收存款來減少現期購買力；再次，對一部分高檔耐用消費品如冰箱、彩電等採用專賣的辦法，以減少流通環節的人為漲價因素。為了穩定糧食和主要副食品的銷售價格，國家財政繼續保留定額補貼，對某些品種的補貼額甚至還有所增加。此外，還在1989年財務大檢查中把濫發獎金、實物列為一個重要內容，並將其作為一項考核制度，實行首長責任制。
三是緊縮中央財政開支。削減財政投資支出，對經營不善、長期虧損的國有企業停止財政補貼，對落後的小企業進行整頓和關停並轉等；大力壓縮行政管理費支出，到1990年行政管理費佔財政支出的比重由上年的42.2%壓縮到7.3%；為了減少貨幣投放，對所有單位持有的1981—1984年發行的國庫券，推遲三年償付本息。
四是進行稅利分流試點和稅制改革。1988年在重慶進行稅利分流試點，1989年擴大試點範圍，企業利潤先以所得稅的形式上交國家，稅後利潤以一部分上交國家，余留部分歸企業。對固定資産投資貸款由稅前利潤歸還，改為由稅後利潤和折舊基金及其他企業自主財力歸還。與此同時，對稅制進行改革，1989年開徵建築稅，將自籌基建投資建築稅由原來的單一稅率改為差別稅率，對非生産性建設、計劃外建設和非重點建設實行高稅率，對小轎車、彩色電視機徵收特別消費稅。
“雙緊”的財政貨幣政策實施後，經濟過快增長得到了控制，物價迅速回落到正常水平，需求膨脹得到化解，固定資産投資的結構有所調整，産業結構不合理狀態有所改變。但是，由於“雙緊”的財政貨幣政策，使企業在流動資金嚴重短缺的情況下，生産難以正常運轉，經濟效益明顯下降。隨著經濟增長速度的快速回落，居民收入的增幅也有一定的下降，市場不同程度地出現了疲軟，財政困難也日益加劇。
適度從緊的財政政策
1992年，在鄧小平南巡講話和黨的十四大精神鼓舞下，全國排除干擾，解放思想，又掀起了新一輪的經濟建設高潮。到1993年上半年，經濟運行的各項指標繼續攀升，投資增長過猛，基礎産業和基礎設施的“瓶頸”制約進一步加劇，市場物價水平迅速上升，經濟形勢十分嚴峻。為了保持國民經濟的平穩發展，黨中央果斷做出深化改革、加強和改善宏觀調控的重大決策，1993年提出了加強調控的16條措施，其中財政政策發揮了重要作用。
一是改革財政體制，調整中央與地方的財政分配關係。1994年起實行分稅制，按照中央政府和地方政府各自的事權，劃分各級財政的支出範圍；根據財權事權相統一的原則，合理劃分中央與地方收入；按統一比例確定中央財政對地方稅收返還數額；妥善處理原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項。財政體制的改革，規範了中央和地方政府的分配關係，提高了“兩個比重”，增強了國家的宏觀調控能力。
二是實行稅利分流，規範政府與企業的分配關係。1992年，稅利分流在全國企業普遍試點，試點企業達到了4000多戶。稅利分流理順了國家與企業的利潤分配關係，把激勵與約束機制統一起來。而且國家與企業利益共享、風險共擔，提高了企業經營管理的積極性。更重要的是國家可以運用稅收和利潤兩種渠道組織財政收入和調解經濟運行，財政收入隨著企業收入的提高而增長，從而提高了國家的宏觀調控能力。1993年，頒布實施了《企業財務通則》及《企業會計準則》，使國家與企業的關係進一步走向規範化。
三是進行大規模的稅制改革。首先，建立以增值稅為主體的新流轉稅制度，規定增值稅分13%和17%兩檔基本稅率，小規模納稅人實行按銷售收入6%的稅率徵稅；同時，擴大了消費稅的徵收範圍，採取從價定率和從量定額兩種徵收辦法；營業稅的稅目也進行了合理調整。新的流轉稅制度不僅統一適用於內資企業和外商投資企業，而且規範了企業的納稅行為。其次，改革企業所得稅制度，取消了按所有制形式設置所得稅的做法，對國有企業、集體企業、私營企業以及股份制和各種形式的聯營企業，均實行統一的企業所得稅。國有企業不再執行承包上繳所得稅的辦法，還取消了所得稅前歸還貸款、上繳國家能源交通重點建設基金、國家預算調節基金的規定。再次，改革個人所得稅，建立了統一的個人所得稅，個人應納稅所得在原來六項的基礎上又新增加了五項，計稅方法上採取分項徵收。這次稅制改革調整了國家、企業和個人之間的分配關係，對價格、金融、外貿、計劃、投資等領域産生了一定的影響，特別是有效地抑制了投資膨脹，保障了財政收入。
同時，嚴格控制投資規模，清理在建項目，嚴控新開項目，加強房地産市場管理；強化稅收徵管，清理越權審批減免稅，限期完成國債發行任務，控制社會集團購買力過快增長，把預算會議費壓縮20%，控制出國活動和各種招商辦展活動，控制各項債券年度發行規模和債種；控制地方政策債券發行。
實踐證明，適度從緊的財政與貨幣政策取得了良好的效果。1996年，國民經濟較為平穩地回落到適度增長的區間，成功地實現了“軟著陸”，既有效地抑制了通貨膨脹，擠壓了過熱經濟的泡沫成分，又保持了經濟的快速增長，形成了“高增長、低通脹”的良好局面，成為我國宏觀調控的成功典範。
積極的財政政策
1997年7月2日，亞洲金融風暴在泰國爆發，迅速席捲東南亞諸國，我國對外貿易受到了嚴重衝擊。同時，産業結構不合理、低水平的産品過剩與高新技術産品不足並存、城鄉結構不合理、區域經濟發展不協調等經濟結構問題對亞洲金融危機的衝擊産生了放大效應。面對國內外經濟和市場形勢，在貨幣政策效應呈遞減之勢和堅持人民幣匯率穩定政策的情況下，財政政策成為宏觀調控的重要工具。為了擴大需求，從1998年7月開始，國家實施了積極財政政策。
一是增發國債，加強基礎設施投資。1998年7月，向國有商業銀行發行1000億元國債，1998年上半年又向國有獨資商業銀行發行2700億元特別國債，至2004年共發行長期建設國債9100億元。國債資金主要投向農林水利、交通通信、城市基礎設施、城鄉電網改造、國家直屬儲備糧庫建設等方面，截至2004年末，七年累計實際安排國債項目資金8643億元，並拉動銀行貸款和各方面配套資金等逾2萬億元。
二是調整稅收政策，支持出口、吸引外資和減輕企業負擔。為了支持外貿出口，分批提高了紡織原料及製品、紡織機械、煤炭、水泥、鋼材、船舶和部分機電、輕工産品的出口退稅率，加大了“免、抵、退”稅收管理辦法的執行力度；對一般貿易出口收匯實行貼息辦法，中央外貿發展基金有償使用項目專項資金也正式開始使用；調整進口設備稅收政策，降低關稅稅率，對國家鼓勵發展的外商投資項目和國內投資項目，在規定範圍內免徵關稅和進口環節增值稅；從1999年起，減半徵收固定資産投資方向調節稅，至2000年暫停徵收；對符合國家産業政策的技術改造項目購置國産設備的投資，按40％的比例抵免企業所得稅；對涉及房地産的營業稅、契稅、土地增值稅給予一定的減免；對居民存款利息恢復徵收個人所得稅。
三是增加社會保障、科教等重點領域的支出。中央財政支出中教育經費所佔比例從1998年起連續五年都比上年提高1個百分點；1998年中央財政安排144億元補助資金和借款，專項用於國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工程；為了加快省級統籌養老保險制度改革，擴大養老保險覆蓋面，中央財政增加轉移支付20億元。這些措施的出臺與實施，從根本上改善了我國的宏觀經濟運行。
四是充分發揮調節收入分配的作用，提高城市居民個人消費能力。1999年至2002年，連續三次提高機關事業單位職工工資標準，還實施了年終一次性獎金制度，使機關事業單位職工月人均基本工資水平翻了一番。同時，中央財政大幅增加對“兩個確保”和城市“低保”的投入，增加對中西部地區行政事業單位人員工資和建立“三條保障線”的資金補助，加快了社會保障體系建設。這些收入分配政策的調整和實施，有力地增強了居民消費能力。
五是支持經濟結構調整，促進國有企業改革。支持國有企業關閉破産，僅2002年中央財政就撥付關閉破産補助資金129.58億元，安置職工38萬人；積極參與電力、電信兩大行業體制改革和民航企業聯合重組，支持石油、石化、冶金、有色、汽車等行業的重組和改革，並對重點企業集團實行所得稅返還政策；同時，支持“走出去”的外貿發展戰略，啟動對外承包工程保函風險專項資金；另外，用部分國債作為財政貼息資金，積極推動重點行業和企業的技術改造，以解決經濟運行中深層次的矛盾與問題。
六是加大治理亂收費力度，減輕企業和社會負擔。1997年以來，國家取消不合法和不合理的收費項目近2000項，降低近500項收費標準。1998年清理了涉及企業的政府性基金和收費，減輕企業和社會負擔370多億元。
七是實行“債轉股”。對部分有市場、有發展前景，但負債過重而陷入困境的大中型重點企業，在建立現代企業制度的同時，通過金融資産管理公司，將銀行的債權轉為股權，降低企業資産負債率，增強企業活力。
1998年至2002年的財政宏觀調控，以實施積極的財政政策為主，在擴大投資、刺激消費、鼓勵出口、拉動經濟增長、優化經濟結構等方面取得了顯著的成效，成功地抵禦了亞洲金融危機的衝擊和影響，宏觀經濟運行得到根本性的改善。通貨緊縮的趨勢得到了有效遏制，社會需求全面回升，經濟結構調整穩步推進，經濟持續快速增長。
穩健的財政政策
擴大內需取得顯著效果後，經濟運行中又出現了投資需求進一步膨脹，貸款規模偏大，電力、煤炭和運輸緊張狀況加劇，通貨膨脹壓力加大，農業、交通、能源等薄弱環節以及中小企業、服務業投入嚴重不足等新問題，結構問題依然是我國國民經濟中的深層次矛盾與問題。為此，黨和國家提出進一步加強宏觀調控。財政作為重要的調控手段，順應宏觀經濟形勢的要求，適時實施穩健的財政政策。
一是國債投資規模調減調向。2004年國債發行規模比上年調減300億元，主要用於農村、社會事業、西部開發、東北地區等老工業基地、生態建設和環境保護，引導社會投資和民間資金向上述方向轉移，緩解經濟局部過熱。
二是推後預算內建設性支出的時間。2004年1—4月，全國基本建設支出比上年同期減少了11％，5月，全國財政支出速度也明顯放慢，當月支出1721億元，同比僅增長1.9％，其中基本建設支出降幅達15.4％。另外，針對固定資産投資增長過快，適當放慢了國債項目資金撥付進度。1—6月，累計下達國債資金預算246.34億元，比上年同期減少308.23億元，佔全國國債專項資金指標的15.64％，對經濟局部過熱起到了緩解的作用。
三是有保有控，在總量適度控制下進行結構性調整。首先，大力支持農業生産，對農民種糧實行直接補貼、加大對農民購置良種和大型農機具的補貼力度、減免農業稅。據統計，全國有28個省份共安排良種補貼資金16億多元，其中中央財政補貼13個糧食主産省區12.4億元。其次，加大對就業、社會保障和教科文衛等薄弱環節的支持。2004年上半年社會保障補助支出同比增長了11.5％；撫恤和社會福利救濟費增長19％；全國教育支出增長16.9％；科技支出增長37.8％。
四是深化稅制改革，發揮稅收調節作用。首先，改革農業稅。2004年在全國範圍內取消了除煙葉以外的農業特産稅，降低了農業稅稅率；到2005年底，全國已有28個省（區、市）全部免徵了農業稅，全國取消了牧業稅；2006年在全國範圍內取消農業稅，同時取消了農業特産稅，對減輕農民負擔和增加其收入起了重要作用。其次，改革增值稅。自2004年7月1日起，在東北地區進行生産型增值稅向消費型增值稅轉型改革試點，允許納入試點範圍的企業新購進機器設備所含增值稅進項稅額在企業增值稅稅額中抵扣。第三，調整個人所得稅。2006年將個人所得稅工薪所得費用扣除額由每月800元提高至每月1600元，隨後又調高到2000元，並擴大了納稅人自行申報範圍。第四，調整房地産稅。為了加強對房地産業的調控，2006年將個人購房轉手交易免徵營業稅期限延長至5年，並調整規範了土地收支管理政策，完善了住房公積金管理政策，調整了新增建設用地有償使用費政策和徵收標準。第五，改革企業所得稅。2007年統一了內外資企業所得稅制度，並於2008年1月1日起在全國實施。第六，調整資源稅。為了促進環境保護和節約資源，陸續提高了11個省的煤炭資源稅稅額標準。第七，調整消費稅。為了平衡市場供求，調整了消費稅政策，適當擴大了徵收範圍。第八，積極推進出口退稅機制改革。多次調整了出口退稅率，適時取消和降低了部分高能耗、高污染和資源性産品的出口退稅率，對部分不鼓勵出口的原材料等産品加徵出口關稅，降低部分資源性産品進口關稅。
穩健財政政策的實施，使我國經濟運行呈現出“增長速度較快、經濟效益較好、群眾受惠較多”的良好格局。
（中國財政2008.19半月刊10月5日出版總第528期 作者運奇）
