國務院辦公廳轉發建設部等部門關於
優先發展城市公共交通意見的通知
國辦發〔2005〕46 號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
建設部、發展改革委、科技部、公安部、財政部、國土資源部《關於優先發展城市公共交通的意見》已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
國務院辦公廳
二○○五年九月二十三日
關於優先發展城市公共交通的意見
建設部 發展改革委 科技部
公安部 財政部 國土資源部
城市公共交通是與人民群眾生産生活息息相關的重要基礎設施。改革開放以來，我國城市公共交通有了較快發展，但隨著經濟社會發展和城鎮化進程的加快，一些城市交通擁堵、群眾出行不便等問題日益突出，嚴重影響了城市發展和人民群眾生活水平的提高。優先發展城市公共交通是提高交通資源利用效率，緩解交通擁堵的重要手段。為解決好城市交通問題，促進城市健康發展，現就優先發展城市公共交通提出以下意見：
一、進一步提高認識
我國土地資源稀缺，城市人口密集，群眾收入水平總體還不高，優先發展公共交通符合城市發展和交通發展的實際，是貫徹落實科學發展觀和建設節約型社會的重要舉措。各地區和有關部門要進一步提高認識，確立公共交通在城市交通中的優先地位，明確指導思想和目標任務，採取有力措施，加快發展步伐。要通過科學規劃和建設，提高線網密度和站點覆蓋率，優化運營結構，形成干支協調、結構合理、高效快捷並與城市規模、人口和經濟發展相適應的公共交通系統。要進一步放開搞活公共交通行業，完善支持政策，提高運營質量和效率，為群眾提供安全可靠、方便週到、經濟舒適的公共交通服務。要充分發揮公共交通運量大、價格低廉的優勢，引導群眾選擇公共交通作為主要出行方式。
二、充分發揮規劃調控作用
（一）科學編制公共交通規劃。交通規劃是城市總體規劃的重要組成部分。城市人民政府要在對交通現狀、需求和發展前景進行充分調查研究的基礎上，以公共交通為核心，通過編制實施城市綜合交通體系規劃、公共交通專項規劃和軌道交通建設規劃，科學配置和利用交通資源，建立以公共交通為導向的城市發展和土地配置模式。城市交通規劃要與城市總體佈局和人口産業分佈相協調，確定發展戰略目標、任務、有關技術和經濟政策；綜合考慮各種交通方式、換乘樞紐配置，以及與對外交通的銜接，重點確定公共交通結構、線網分佈、場站佈局、用地規模、建設計劃等。
（二）保障規劃的編制和組織實施。城市人民政府要大力支持公共交通規劃編制工作，將規劃編制所需經費納入財政預算，確保編制任務的完成。要保持規劃的嚴肅性和穩定性，保障規劃的組織實施。採取有力措施，切實防止和糾正違反規劃、侵佔公共交通基礎設施及其建設用地的行為，保證優先發展公共交通的需要。
（三）建立健全法律法規和標準體系。要從實際出發，借鑒國內外優先發展公共交通的成功經驗，從規劃、建設、管理等方面，加快建立確保公共交通優先發展的法律法規體系。要健全場站建設、車輛配備與更新、設施裝備、服務質量等方面的技術標準體系。進一步強化法律法規和標準的指導作用，促進城市公共交通健康有序發展。
三、完善公共交通基礎設施
（一）合理規劃設置場站和配套設施。城市人民政府要按照城市公共交通規劃要求，將公共交通場站和配套設施納入城市舊城改造和新城建設計劃；將公共交通場站作為新建居住小區、開發區、大型公共活動場所等工程項目配套建設的一項內容，實行同步設計、同步建設、同步竣工、同步交付使用。已投入使用的公共交通場站設施，不得隨意改變用途。對符合公共交通車輛通行條件的居住區，應設置公共交通線路及相應的站點。在城市主要交通幹道上，建設港灣式停靠站，配套完善站臺、候車亭等設施。按照“滿足群眾需求，不干擾正常通行”的原則，合理規劃、科學設置小公共汽車和出租汽車停靠點。對未按規定配套建設公共交通場站等公共交通設施的建設項目一律不予審批、驗收。
（二）加強城市交通換乘樞紐建設。交通換乘樞紐是一體化交通系統的關鍵環節。符合條件的地區要建立換乘樞紐中心，引入各種交通方式，實現公共汽（電）車、大容量快速公共汽車、軌道交通之間的方便快捷換乘，以及城市交通與鐵路、公路、民航等對外交通之間的有效銜接。換乘樞紐中心要配套建設機動車、非機動車停車場，配備相應的指向標識、線路圖、時刻表、換乘指南等服務設施，方便群眾使用。
（三）推動智慧公共交通系統發展。要積極利用高新技術，改造傳統的公共交通系統，以信息化為基礎，促進乘客、車輛、場站設施以及交通環境等要素之間的良性互動，推動智慧公共交通系統建設。建設公共交通線路運行顯示系統、多媒體綜合查詢系統、乘客服務信息系統，使廣大乘客能夠方便了解公共交通信息，合理安排出行。充分運用信息技術，建立電腦營運管理系統和連接各停車場站的智慧終端信息網絡，加強對運營車輛的指揮調度，提高運營效率。
四、優化公共交通運營結構
（一）大力發展公共汽（電）車。公共汽（電）車承擔著城市公共客運的主要任務，要在穩步增加線路、延長營運里程、擴大站點覆蓋面的基礎上，優化線網結構和運力配置，滿足人民群眾日益增長的出行需要和多樣化交通需求。公共汽（電）車線路和停靠站點要儘量向居住小區、商業區、學校聚集區等城市功能區延伸，方便人民群眾生産生活。要採取有效措施積極扶持城鄉之間的公共交通發展，引導城市公共交通向農村延伸服務，方便農村客運與城市公共交通的接駁換乘，解決農民出行難問題。小公共汽車作為公共汽（電）車的補充，是中小城市公共交通的主要形式，要充分發揮其優勢，合理引導，規範發展。
（二）有序發展城市軌道交通。城市軌道交通建設要堅持量力而行、有序發展的方針，與城市規模和經濟發展水平相適應。要按照《國務院辦公廳關於加強城市快速軌道交通建設管理的通知》（國辦發〔2003〕81號）要求，對經濟條件較好，交通擁堵問題比較嚴重的特大城市軌道交通項目予以優先支持。項目建設要嚴格按照城市軌道交通建設規劃組織實施。軌道交通的建設和運營成本不能完全通過車票收入來平衡，要積極探索改革建設、運營和投融資體制，增加投入，促進軌道交通健康發展。
（三）適度發展大運量快速公共汽車系統。大運量快速公共汽車系統是利用現代化大容量專用公共交通車輛，在專用的道路空間快速運行的公共交通方式，具有與軌道交通相近的運量大、快捷、安全等特性，且建設週期短，造價和運營成本相對低廉。具備條件的城市應結合城市道路網絡改造，因地制宜發展大運量快速公共汽車系統。要在做好建設規劃的基礎上，處理好與其他公共交通方式的銜接和配合。
五、保障公共交通的道路優先使用權
（一）科學設置優先車道（路）和優先通行信號系統。要通過科學論證，合理設置公共交通優先車道、專用車道（路）、路口專用線（道）、專用街道、單向優先專用線（道）等，調整公共交通車輛與其他社會車輛的路權使用分配關係，提高公共交通車輛運營速度和道路資源利用率。公共交通優先車道要配套設置清晰、直觀的標誌標線等標識系統，使公共交通流與其他交通流明確區分，確保公共交通車輛的優先或專用路權。要通過合理配置公共交通車輛感應信號系統，調整交叉口信號週期、信號相位，設置公共交通車輛專用信號等措施，減少公共交通車輛在道路交叉口的停留時間，保證道路優先通行權。
（二）加強優先車道（路）和優先通行信號系統管理。城市人民政府要建立公共交通優先車道監控系統，加強優先車道和優先通行信號系統管理，對佔用公共汽車專用道、干擾公共交通車輛優先通行的社會車輛依法查處，保證公共交通車輛對優先車道的使用權和優先通行信號系統的正常運轉，提高公共交通車輛的運行速度和準點率。
六、積極穩妥地推進行業改革
（一）改革投融資體制。要按照市政公用事業改革的總體要求，鼓勵社會資本包括境外資本以合資、合作或委託經營等方式參與公共交通投資、建設和經營。鼓勵和支持公共交通企業採取盤活現有資産、改制上市等方式籌集資金。要把公共交通基礎設施建設與周邊地區用地開發統籌考慮，充分發揮項目建設的綜合效益。
（二）推行特許經營制度。有序開放公共交通市場，實行特許經營制度，形成國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的格局。在實施特許經營的過程中，要防止片面追求經濟收益，盲目拍賣出讓公共交通線路和設施經營權，嚴禁將同一線路經營權重復授予不同經營者。對經營惡化、管理混亂、安全生産隱患嚴重的企業，要依法收回特許經營權。
（三）加強市場監管。城市公共交通行政主管部門要加強對公共交通企業經營和服務質量的監管，規範經營行為，依法查處非法營運、妨礙公共交通正常運行、危害公共交通安全等行為。要逐步推行等級服務評定制度，開展文明線路創建活動，加強行業自律，促進企業不斷提高自身素質。
（四）提高服務水平。公共交通企業要科學調度車輛和編制運行圖，加大行車密度，及時疏解客流，縮短乘客等候時間。要加快車輛更新步伐，積極選用安全、舒適、節能、環保的車輛，淘汰環境污染嚴重、技術條件差的車輛。要加強對公共交通場站、車輛、設施裝備等的維護保養，為群眾創造良好的乘車、候車環境。
七、進一步加大政策扶持力度
（一）提供財政支持。城市人民政府要對軌道交通、綜合換乘樞紐、場站建設，以及車輛和設施裝備的配置、更新給予必要的資金和政策扶持。城市公用事業附加費、基礎設施配套費等政府性基金要用於城市交通建設，並向公共交通傾斜。
（二）規範補貼制度。對公共交通實行經濟補貼、補償政策。建立規範的成本費用評價制度和政策性虧損評估制度，對公共交通企業的成本和費用進行年度審計與評價，合理界定和計算政策性虧損，並給予適當補貼。對公共交通企業承擔社會福利（包括老年人、殘疾人、軍人免費乘車，學生和成人持月票乘車等）和完成政府指令性任務所增加的支出，定期進行專項經濟補償。
（三）調整客運價格。要兼顧經濟效益和社會效益，考慮企業經營成本和群眾承受能力，科學合理地核定公共交通票價。發揮客運價格的導向和杠桿作用，繼續保持低票價和低成本的優勢，最大限度地吸引客流，提高公共交通工具的利用率。各種公共交通方式之間也要建立合理比價關係，實現優勢互補，提高整個公共交通系統的運行效率。
（四）實行用地劃撥。優先安排公共交通設施建設用地，城市公共交通規劃確定的停車場、保養場、首末站、調度中心、換乘樞紐等設施，其用地符合《劃撥用地目錄》的，可以用劃撥方式供地。不得隨意擠佔公共交通設施用地或改變土地用途。
（五）加大科研投入。城市人民政府要加大對公共交通行業的科研投入，實現公共交通優先發展的科技支撐。要對公共交通規劃理論與方法、綜合交通樞紐設計、公共交通優先的道路網利用和信號系統、綜合交通信息平臺、車輛智慧化和安全性有關標準等組織立項，加大科研力度。要積極推廣應用先進科技成果，滿足優先發展公共交通的技術需要。公共交通企業要加大對企業管理系統的科技投入，提高運營組織水平。
八、加強組織領導和監督檢查
優先發展城市公共交通，是一項複雜的社會系統工程。城市人民政府要切實加強組織領導，動員社會力量，共同做好這項工作。城市公共交通行政主管部門要會同有關部門，認真組織實施有關政策措施，把優先發展公共交通作為實施城市道路交通暢通工程、創建綠色交通示範城市、改善人居環境的重要內容，切實抓好落實。建設部要會同有關部門，加強監督檢查和評估指導，積極推廣先進經驗，對取得明顯成效的城市給予表彰，引導各地做好優先發展公共交通工作，促進城市健康發展。
