國務院關於做好農村綜合改革工作
有 關 問 題 的 通 知
國發〔2006〕34號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為鞏固發展農村稅費改革成果，紮實推進社會主義新農村建設，根據《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕1號）精神，現就做好農村綜合改革工作的有關問題通知如下：
一、充分認識農村綜合改革的重大意義
農村稅費改革經過六年的改革實踐，取得了歷史性重大成效。全面取消了農業稅等專門面向農民的各種稅費，初步規範了農村稅費制度，農民負擔大幅度減輕，公共財政覆蓋農村步伐明顯加快，統籌城鄉發展取得實質性進展。推進農村綜合改革，是鞏固農村稅費改革成果的迫切需要，是建設社會主義新農村的重要內容，涉及農村政治、經濟、文化、社會等諸多領域，關係農村生産關係和上層建築的深刻變革，具有重大意義。通過農村綜合改革，切實解決農村稅費改革的一些遺留問題，消除加重農民負擔的體制性因素，從制度上防止農民負擔反彈；通過農村綜合改革，調整完善農村生産關係和上層建築，進一步解放和發展農村生産力，為新農村建設提供體制保障；通過農村綜合改革，調整國民收入分配結構，擴大公共財政覆蓋農村範圍，促進城鄉資源的合理配置，為新農村建設提供必要的財力支持；通過農村綜合改革，轉變基層政府職能，加強農村社會管理，搞好農村公共服務，健全鄉村治理結構，建立農村工作新機制，為新農村建設提供動力源泉。
二、明確農村綜合改革的指導思想、目標和總體要求
改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹黨的十六屆五中全會精神，全面落實科學發展觀，堅持“多予少取放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，緊緊圍繞社會主義新農村建設的總體要求，著力推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等改革，進一步解放和發展農村生産力，鞏固發展農村稅費改革成果，紮實推進社會主義新農村建設。
改革的目標是：按照鞏固農村稅費改革成果和完善社會主義市場經濟體制的要求，力爭在“十一五”期間或用更長一些時間基本完成鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制改革任務，建立精幹高效的農村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉的公共財政制度、政府保障的農村義務教育體制，促進農民減負增收和農村社會事業發展，全面推進社會主義新農村建設。
改革的總體要求是：統一思想認識，加強組織領導；解決遺留問題，紮實穩步推進；加強調研總結，完善政策措施；積極探索實踐，實行重點突破。各地區、各有關部門要把農村綜合改革工作與推進新農村建設緊密結合起來，統籌兼顧，協調推進，並做好農村綜合改革與其他各項改革之間的配套銜接。
三、紮實推進農村綜合改革試點
當前，農村綜合改革重點是推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制三項改革，以此帶動農村的各項改革。有條件的地方要在全省範圍內開展試點，暫不具備條件的省份要進一步擴大市、縣試點範圍，以便在更寬領域、更深層次上認真探索，為全面推開農村綜合改革提供經驗。
鄉鎮機構改革的總要求是：堅持因地制宜、精簡效能、權責一致的原則，轉變政府職能，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制。鄉鎮政府要重點強化以下職能：穩定農村基本經營制度，維護農民的主體地位和權益，組織農村基礎設施建設，完善農業社會化服務體系；加快農村社會事業發展，為農民提供更多的公共服務；加強社會管理，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定；推動農村民主政治建設和村民自治，提高農民的民主法制意識。要合理調整鄉鎮政府機構，嚴格控制領導職數，改革和整合鄉鎮事業站所，創新服務方式。全面推行鄉鎮人員編制實名制管理，建立編制、人事、財政等部門協調機制，確保五年內鄉鎮機構編制和財政供養人數只減不增。按照國家規定做好鄉鎮事業單位人員社會保障工作，妥善安置分流人員。積極穩妥地推進鄉村區劃的合理調整。上級部門要大力支持基層改革，不得以機構“上下對口”，或用項目安排、資金分配、年終考核等手段干預鄉鎮機構設置和人員配備。
農村義務教育管理體制改革的總要求是：建立和完善政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經費穩定增長的農村義務教育經費保障機制，推進農村義務教育綜合改革，提高教育質量，促進教育公平。各地要按照《國務院關於深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（國發〔2005〕43號）精神，切實管好用好中央財政對農村義務教育有關專項經費，不折不扣地落實地方各級政府的經費分擔責任，進一步規範農村中小學收費管理。深化教育人事制度改革，依法全面實施教師資格準入制度，創新教師補充機制，建立教育教學質量監測考評制度，提高農村教師素質。加強農村中小學編制管理，堅決清退不合格和超編教職工。合理配置城鄉教育資源，建立健全鼓勵城鎮教師、大學畢業生到農村支教制度和特設教師崗位制度，建設農村中小學現代遠程教育體系。合理調整農村教育佈局，嚴禁超標準建設和搞不切實際的各種達標升級活動，提高教育資源利用效率。
縣鄉財政管理體制改革的總要求是：按照社會主義市場經濟條件下公共財政的原則要求，建立健全與事權相匹配的省以下財政管理體制，明確界定縣鄉政府支出責任，合理調整政府間收入劃分，加大對縣鄉政府的轉移支付力度，進一步完善財政獎補政策，切實提高基層政府經費保障能力。改善縣鄉財政困難狀況，落實和完善財政對村級的補助政策，確保鄉鎮機構和鄉村組織正常運轉。調整財政支出結構，不斷增加對農業和農村的投入，財政新增教育、衛生、文化等經費主要用於農村，國家基本建設資金增量主要用於農村，政府土地收益用於農村的比例要有明顯增加。進一步加大支農資金整合力度。有條件的地方要繼續推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革。建立和完善農村“一事一議”公益事業財政獎補政策，逐步形成以政府投入為引導、農民積極籌資投勞、社會力量廣泛參與的多元化投入體系。加快農村公益事業産權制度改革，確保農村基礎設施和公益事業健康發展。
四、全面落實取消農業稅政策
各地區、各有關部門要全面執行和落實2006年在全國範圍內取消農業稅的各項政策，及時研究解決取消農業稅後出現的新情況新問題。取消農業稅後，中央財政將繼續安排專項轉移支付資金，對地方減少的收入給予適當補助，省級財政和有條件的市（地）、縣（市）也要加大轉移支付力度。妥善處理歷年農業稅尾欠，是否清收由省級人民政府決定。決定清收的地區，要明確政策界限，嚴格清收程序，實行張榜公示，確保社會穩定，堅決防止借機侵犯農民利益。各地要切實轉變農業稅徵管機構職能，做好農業稅徵管體制調整和徵收人員的轉崗安置工作。有關部門要抓緊提出涉及農村稅費改革相關法律法規的制定和修訂意見，為鞏固和發展農村稅費改革成果提供法律保障。要進一步深化國有農場稅費改革，切實減輕農場農業職工負擔。
五、穩妥開展化解鄉村債務工作
各地要繼續按照中央要求，高度重視和紮實開展化解鄉村債務工作，健全和落實對縣鄉領導幹部控制和化解鄉村債務工作的考核制度。要在合理劃分債務類別、加強監察審計、規範鄉村財務管理的基礎上，清理核實債務底數，鎖定舊債，結合實際情況確定化解債務的優先順序，區別輕重緩急，注意優先化解與農民利益直接相關、基層矛盾比較集中的農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面的債務，把確因用於鄉村公益事業而造成對農民個人、鄉村幹部、鄉村工程業主等個人債務的化解工作放在突出位置。有計劃、有步驟地選擇部分縣（市）開展化解債務試點，積累經驗，逐步推開。縣級以上地方人民政府要採取切實措施，集成現有政策，整合現有資金，有條件的地方還可以安排一定的資金，建立償債獎勵機制，支持基層推進化解債務工作。國務院農村綜合改革工作小組要會同有關部門加強調研，總結經驗，進一步研究制定清理化解鄉村債務的意見，及時指導地方工作。要繼續按照《國務院辦公廳關於堅決制止發生新的鄉村債務有關問題的通知》（國辦發〔2005〕39號）精神，不折不扣地貫徹落實制止新債的“三個不準”和“兩項制度”，加大監督檢查力度，嚴肅查處違反規定發生新債的各種行為。特別是在社會主義新農村建設中，決不能盲目舉債搞建設，形成新一輪鄉村負債。
六、創新農民負擔監督管理機制
各地要繼續堅持減輕農民負擔工作政府主要領導負責制和“誰主管、誰負責”的部門責任制，堅持標本兼治，強化約束機制，深化改革，創新制度，不斷推進基層民主，不斷健全法制保障，做到預防與查處相結合。要嚴格規範涉及農民負擔的行政事業性收費、罰款等的管理，加強對涉及農民負擔文件出臺、項目公示的審核。深入開展對農村義務教育和農民建房、殯葬、計劃生育等方面亂收費、亂罰款、亂集資的專項治理，重點加強對農業灌溉水費電費、排澇排漬收費等經營性收費和農業生産資料價格等生産性收費的監管。加強對村級組織收費的監管，進一步規範村級組織開支範圍和標準。嚴禁有關部門或單位委託村級組織向農民收取稅費，嚴禁將部門或單位經費缺口轉嫁給村級組織，嚴禁村級組織擅自設立項目向農民收費，或採用押金、違約金、罰款等不合法方式約束村民、管理村務。加強村級財務管理，規範村級會計代理制等管理辦法，促進村級財務監管工作經常化、規範化和制度化。強化對村民“一事一議”籌資籌勞的監管，防止和糾正違背農民意願超範圍超標準向農民籌資籌勞的行為。加強對農民專業合作經濟組織收費的監管，保護農民專業合作經濟組織及其成員的合法權益。做好財政對農民補貼補償和對村級補助資金的監管。
七、加強對農村綜合改革工作的組織領導
各地區、各部門要從政治和全局的高度，充分認識推進農村綜合改革的重要性、緊迫性、艱巨性和長期性，堅持正確的改革方向，加強領導和協調，統籌規劃部署，精心組織實施。各地要繼續堅持主要領導親自抓、負總責的做法，建立健全農村綜合改革領導小組及辦事機構，賦予相應的工作職能，配備必要的專職人員，為推進改革提供組織保障；要在改革的總體框架內，結合實際，把握切入點，選準突破口，有計劃、有重點、分階段實施；要充分發揮基層和群眾的創新精神，積極探索適合本地區的改革路子。國務院農村綜合改革工作小組及其辦公室要發揮綜合協調作用，各有關部門要密切配合，總結經驗，完善政策，加強指導，積極支持地方改革，確保改革順利進行。
國務院
二○○六年十月八日
