國務院批轉勞動和社會保障事業發展
“十一五”規劃綱要的通知
國發〔2006〕35號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國務院同意勞動保障部、發展改革委制定的《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要（2006年-2010年）》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
國務院
二○○六年十月十三日
勞動和社會保障事業發展
“十一五”規劃綱要（2006年-2010年）
目 錄
序 言
一、“十五”時期主要成就及基本經驗
（一）主要成就
1.就業再就業取得明顯成效
2.職業培訓取得較大進展
3.社會保障事業取得長足發展
4.勞動關係調整機制初步形成
5.勞動保障法制建設取得新進展
（二）基本經驗
1.黨中央、國務院的高度重視，是推進勞動保障事業全面協調可持續發展的根本保證
2.全面落實科學發展觀，是做好勞動保障工作的重要指針
3.維護勞動者的根本利益，是做好勞動保障工作的出發點和落腳點
4.堅持依法行政，是做好勞動保障工作的有力保障
5.加強基礎能力建設，是做好勞動保障工作的必要條件
二、“十一五”時期面臨的形勢
（一）就業形勢依然嚴峻
（二）社會保障制度亟待完善
（三）勞動關係中的矛盾日益突出
三、“十一五”時期指導思想和基本原則
（一）指導思想
（二）基本原則
1.堅持以人為本，切實維護勞動者合法權益
2.堅持統籌兼顧，促進協調發展
3.堅持深化改革，創新工作機制
四、“十一五”時期發展目標和主要任務
（一）發展目標
1.就業持續增長
2.勞動者素質不斷提高
3.社會保障體系比較完善
4.勞動關係基本保持和諧穩定
5.勞動保障法制比較健全
（二）主要任務
1.實施促進就業的長期戰略和政策，千方百計擴大就業
2.大力發展職業教育和培訓，加快提高勞動者技能素質
3.加快完善社會保障體系，增強社會保障能力
4.健全勞動關係調整機制，創建和諧勞動關係
5.加強勞動保障法制建設，堅持依法行政
五、“十一五”時期保障措施
（一）加大政府投入和政策扶持力度
（二）實施重大工程項目及制度改革
（三）加強勞動保障信息化建設
（四）加強勞動保障科學技術研究
（五）加強國際交流與合作
（六）加強勞動保障事業宣傳
（七）加強勞動保障系統能力建設
序 言
21世紀頭20年，我國步入全面建設小康社會、構建社會主義和諧社會、加快推進社會主義現代化新的發展階段，這一時期是我國經濟社會發展向第三步戰略目標邁進的關鍵時期。在這一關鍵時期，提高勞動者整體素質和就業能力，提高就業質量，穩定就業形勢，完善社會保障體系，和諧勞動關係，是促進我國經濟社會又快又好發展，向實現社會主義現代化目標穩步邁進的基本條件，也是我國深化經濟體制改革，保持社會穩定和國家長治久安的重要任務。按照落實科學發展觀的要求，我國將更加關注經濟社會的協調發展，勞動和社會保障工作作為構建社會主義和諧社會的重要保障，在保障勞動者基本生活、維護社會穩定和促進經濟發展方面將發揮越來越重要的作用。
根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，制訂《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要（2006年-2010年）》（以下簡稱《綱要》），對“十一五”時期擴大就業、健全社會保障體系、調節勞動關係、維護勞動者權益等作出部署，是提高人民生活水平，推進社會主義和諧社會建設的重要舉措，對進一步發揮勞動保障事業在國民經濟和社會發展中的作用，推進勞動保障事業的全面協調可持續發展，進而推動國家“十一五”規劃目標的全面實現具有十分重要的意義。
本《綱要》規劃期為2006年—2010年。
一、“十五”時期主要成就及基本經驗
（一）主要成就。
“十五”時期，勞動保障事業取得顯著成就，為深化改革、促進經濟發展、維護社會穩定作出了積極貢獻。
1.就業再就業取得明顯成效。實施積極的就業政策，建立了政府促進就業的目標責任體系，確立了“勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業”的機制。就業總量穩步增長，就業結構進一步優化，就業形勢保持基本穩定。到“十五”期末，全國城鄉就業人員達到7.6億人，城鎮登記失業率控制在4.2%以內。五年城鎮新增就業4200萬人，下崗失業人員再就業1800萬人；五年轉移農業勞動力4000萬人。
2.職業培訓取得較大進展。市場化、社會化的職業培訓體系初步建立，高技能人才培養力度加大，再就業培訓、創業培訓和農村勞動力轉移培訓紮實推進。共培訓下崗失業人員2500萬人次，在全國100個城市開展了創業培訓。職業資格證書制度得到大力推行，初步實現技能人才評價與就業、使用、待遇的銜接，到“十五”期末，全國有6000多萬人次取得職業資格證書。
3.社會保障事業取得長足發展。確保國有企業下崗職工基本生活和企業離退休人員基本養老金按時足額發放成果繼續得到鞏固，各項保險制度改革穩步推進，國有企業下崗職工基本生活保障制度向失業保險制度並軌基本完成，社會保險覆蓋面繼續擴大，保障能力明顯增強。“十五”期末，全國參加基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險、生育保險人數分別達到1.75億人、1.38億人、1.06億人和8478萬人、5408萬人，參加農村社會養老保險的人數達到5442萬人。2005年，社會保險基金收入6968億元，支出5401億元。企業退休人員社會化管理服務取得積極進展。企業年金制度開始實行。在東北三省開展了完善城鎮社會保障體系試點，探索了有益的經驗。
4.勞動關係調整機制初步形成。勞動合同制度和集體合同制度順利推進，全國地市級以上城市普遍建立了協調勞動關係三方機制。國有企業重組改制和關閉破産勞動關係處理政策逐步完善。勞動爭議處理工作得到加強，勞動爭議結案率保持在90%以上。適應轉軌時期特點的企業工資分配體制初步確立，最低工資制度和工資指導線制度普遍建立，勞動力市場工資指導價位和人工成本信息指導制度建設穩步推進，職工工資水平有較大幅度提高。
5.勞動保障法制建設取得新進展。將“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”寫入《憲法》，國務院修訂公佈了《禁止使用童工規定》、制定公佈了《工傷保險條例》和《勞動保障監察條例》，勞動保障部公佈了《工傷認定辦法》、《最低工資規定》、《集體合同規定》、《企業年金試行辦法》等16個部門規章，各地出臺110多部地方性勞動保障法規和規章，適應社會主義市場經濟體制的勞動保障法律體系框架初步形成。勞動保障監察機構開展了徵繳社會保險費、整頓勞動力市場秩序和建設領域拖欠農民工工資等專項檢查，查處大量違法案件，有力地維護了勞動者的合法權益。
（二）基本經驗。
“十五”時期勞動保障事業的快速發展，為“十一五”時期奠定了良好的基礎，也為今後的工作積累了有益的經驗。
1.黨中央、國務院的高度重視，是推進勞動保障事業全面協調可持續發展的根本保證。黨中央、國務院把勞動保障事業擺在經濟社會發展全局更加突出的位置，納入國民經濟和社會發展的總體規劃，提出就業是“民生之本，安國之策”，確立經濟發展與擴大就業並舉的戰略，有力地推動了就業再就業工作的開展；進一步明確改革的思路，社會保障體系逐步得到完善。黨中央、國務院和地方各級黨委、政府的高度重視，各有關部門和有關方面的大力支持，保證了勞動保障工作順利向前推進。
2.全面落實科學發展觀，是做好勞動保障工作的重要指針。各級勞動保障部門按照統籌協調可持續發展的要求，把勞動保障工作放在黨和政府工作的全局中去思考，放到國民經濟和社會發展的全局中去把握，從城鄉統籌發展的整體上去部署，正確把握改革的力度和節奏，協調處理好勞動保障各項工作之間的關係，在促進經濟發展、服務國企改革和維護社會穩定方面發揮了重要作用。
3.維護勞動者的根本利益，是做好勞動保障工作的出發點和落腳點。始終堅持把維護勞動者的根本利益放在首位，勞動保障工作每一項法規的出臺、每一項政策的制定、每一項工作的開展，都能注重各類社會群體利益關係的協調平衡，充分考慮勞動者的經濟和心理承受能力，因而得到了廣大勞動者的擁護和支持，使勞動保障事業發展有了廣泛的群眾基礎。
4.堅持依法行政，是做好勞動保障工作的有力保障。一系列勞動保障法律法規和部門規章先後出臺，使勞動保障工作更加有法可依、有章可循。各級勞動保障部門依法行政的意識不斷增強，更加重視依靠法律手段管理、規範和推進勞動保障工作，勞動保障監察執法和勞動爭議處理力度不斷加大，勞動者的合法權益得到基本保障。
5.加強基礎能力建設，是做好勞動保障工作的必要條件。職業介紹、職業培訓等就業服務功能不斷完善，社會保險經辦機構和業務流程逐步健全、規範，街道社區勞動保障工作平臺初步建立，“金保工程”建設積極推進，幹部隊伍素質不斷提高，勞動保障科研取得可喜成果。基礎能力建設的加強，為勞動保障事業發展提供了有力的支撐。
二、“十一五”時期面臨的形勢
“十一五”時期是我國全面建設小康社會，加快推進社會主義現代化建設的關鍵時期。在這一時期，勞動保障事業發展既面臨著難得的機遇，也面臨著嚴峻的挑戰。按照落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求，我國將更加注重經濟社會協調發展，勞動保障工作作為構建和諧社會的重要內容和著力點，在保障勞動者基本生活、維護社會穩定、推動深化改革和促進經濟發展等方面將發揮越來越重要的作用。同時，社會主義市場經濟體制的不斷完善，國民經濟的持續快速增長，將為勞動保障事業可持續發展提供強大的內在動力和堅實的經濟基礎，創造更為有利的條件。但我們也要清醒地看到，在今後一個時期，隨著經濟形勢、社會結構的不斷變化，各種社會問題和矛盾不斷增多並趨於複雜化、多樣化，勞動保障事業發展將面臨著許多困難和問題，主要反映在：
（一）就業形勢依然嚴峻。我國人口多，就業壓力大，未來五年甚至更長一個時期，勞動力供大於求的矛盾仍將存在。到2010年，我國勞動力總量將達到8.3億人，城鎮新增勞動力供給5000萬人，而從需求情況看，勞動力就業崗位預計只能新增4000萬個，勞動力供求缺口1000萬左右。體制轉軌時期遺留的國有、集體企業下崗失業人員再就業問題尚未全部解決，國有企業重組改制和關閉破産過程中職工分流安置的任務繁重，部分困難地區、困難行業和困難群體的就業問題仍然存在。高校畢業生等新成長勞動力就業問題、農村勞動力轉移就業問題和被徵地農民就業問題凸顯出來。勞動者整體技能水平偏低，高技能人才嚴重缺乏，與加快經濟增長方式轉變，推進産業結構優化升級的要求不相適應。
（二）社會保障制度亟待完善。我國已進入老齡化社會，養老保險、醫療保險等社會保障基金承載著巨大支付壓力。退休人員逐年遞增，養老保險個人賬戶沒有做實。企業退休人員基本養老金水平與機關事業單位退休人員退休費水平形成差距，成為影響社會穩定的因素。部分城鎮居民醫療保障缺乏制度安排。失業保險促進就業的功能尚未得到充分發揮。安全生産的嚴峻形勢對工傷保險提出了更高的要求。城鎮個體勞動者和靈活就業人員、農民工、被徵地農民、農村務農人員的社會保障問題突出。社會保險統籌層次不高，部分流動就業人員的保險關係難以轉移。這些問題成為全社會關注的焦點，必須引起高度重視。
（三）勞動關係中的矛盾日益突出。隨著城鎮化、工業化和經濟結構調整進程加快，以及經濟成分多元化和就業形式多樣化，勞動關係將更趨複雜化，協調好利益關係的難度進一步加大。國有企業歷史遺留的勞動關係問題亟待解決。工資分配關係不合理、分配秩序不規範的矛盾日益尖銳，適應市場經濟要求的企業工資決定機制不健全，部分企業普通職工工資增長緩慢。用人單位安排勞動者超時加班、拖欠和剋扣勞動者工資等侵害勞動者合法權益現象比較嚴重。勞動爭議繼續呈大幅度上升趨勢，勞動爭議預防和處理工作仍將面臨相當大的壓力。
三、“十一五”時期指導思想和基本原則
（一）指導思想。
“十一五”期間，勞動保障事業發展要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，著眼于國民經濟和社會發展全局，從維護勞動者切身利益入手，將勞動保障事業納入法制化、科學化軌道，逐步形成擴大就業與改善勞動關係、完善社會保障體系有機聯絡和相互促進的勞動保障工作新機制，為構建社會主義和諧社會、實現全面建設小康社會的奮鬥目標作出新貢獻。
（二）基本原則。
1.堅持以人為本，切實維護勞動者合法權益。始終把維護人民群眾的根本利益作為工作的出發點和落腳點。在作出決策、制定和實施政策的過程中，從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，妥善處理不同利益群體關係，關心和幫助困難群體的生活，千方百計擴大就業，加快完善社會保障體系，努力維護勞動者的合法權益，合理調節收入分配，使廣大勞動者享受改革發展的成果，積極促進社會和諧穩定。
2.堅持統籌兼顧，促進協調發展。從我國基本國情出發，與國民經濟和社會發展相適應，統籌考慮城鄉各類勞動者需求，協調推進就業、社會保障和勞動關係調整等勞動保障各項事業的發展。在增加就業總量的同時，更加注重提高就業質量；在擴大社會保險覆蓋面的同時，更加注重完善制度體系；在全面維護勞動者合法權益的同時，更加注重各類社會群體利益關係的協調平衡；在推進各項制度改革的同時，更加注重法制、規劃統計、信息網絡、監督、管理和服務體系等基礎建設，促進勞動保障事業全面協調可持續發展。
3.堅持深化改革，創新工作機制。用改革的思路、改革的辦法解決勞動保障工作中的深層次矛盾，消除影響勞動保障事業發展的制度性障礙，注重把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度協調起來，每項重要改革方案的制訂和實施，都必須充分考慮是否符合大多數人的利益，考慮國家財政、企業和群眾的承受能力以及對社會各方面的影響，正確處理好改革、發展、穩定的關係。積極探索建立勞動保障工作的新機制，在工作目標的確定上，要立足當前，著眼長遠，實現勞動保障事業的可持續發展；在工作重心的把握上，要在解決當前突出矛盾的同時，更加注重探索建立長效機制；在工作方式的改進上，更加注重制度完善、機制創新和管理能力提升，堅持典型引路、區域協調、分類指導等行之有效的工作方法。
四、“十一五”時期發展目標和主要任務
（一）發展目標。
“十一五”期間，勞動保障事業發展的主要目標是：建立健全與國民經濟和社會發展相適應的比較完善的勞動保障制度及運行機制，逐步實現就業比較充分，收入分配比較合理，勞動關係基本和諧穩定，社會保障體系比較完善，管理服務規範高效的發展目標。
1.就業持續增長。把擴大就業擺在經濟社會發展更加突出的位置，繼續實施積極的就業政策，在重點解決體制轉軌遺留的下崗失業人員再就業問題的同時，努力做好城鎮新增勞動力就業和農村富餘勞動力轉移就業工作，探索建立社會主義市場經濟條件下促進就業的長效機制，積極推進城鄉統籌就業，逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度。廣開就業門路，增加就業崗位，改善就業結構，提高就業質量。加強失業調控，保持就業形勢穩定。“十一五”期間，全國城鎮實現新增就業4500萬人，城鎮登記失業率控制在5%以內，轉移農業勞動力4500萬人。
2.勞動者素質不斷提高。形成面向市場、運行有序、管理高效、覆蓋城鄉的職業培訓和技能人才評價制度與政策體系，進一步加大對各類勞動者的培訓力度，基本建立起規模宏大、專業齊全、梯次合理的技能勞動者隊伍。到“十一五”期末，全國技能勞動者總量達到1.1億人，其中，技師和高級技師佔技能勞動者總量的5%，高級工佔20%。
3.社會保障體系比較完善。建立健全社會保障制度和管理服務體系，實現資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化。進一步擴大社會保障覆蓋範圍，基本實現城鎮各類就業人員平等享有社會保障。健全農村社會保障制度。到“十一五”期末，城鎮基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險參保人數分別達到2.23億人、3億人、1.2億人、1.4億人和8000萬人以上，參加農村社會養老保險和企業年金的人數逐步增長。
4.勞動關係基本保持和諧穩定。勞動關係調整機制進一步完善，逐步實現勞動關係調整的法制化。勞動合同制度普遍實行，集體合同制度繼續推進，協調勞動關係三方機制逐步健全，勞動爭議處理體制改革取得明顯進展。企業工資收入分配秩序比較規範，職工工資水平穩步增長。
5.勞動保障法制比較健全。加快建立健全勞動保障法律法規體系，進一步完善勞動保障依法行政的制度，基本形成覆蓋城鄉的勞動保障監察執法網絡；通過強化普法工作，使廣大勞動者和用人單位的維權意識和守法意識明顯增強。
（二）主要任務。
1.實施促進就業的長期戰略和政策，千方百計擴大就業。
（1）實施發展經濟與促進就業並舉的戰略，確立有利於擴大就業的經濟增長方式。推進經濟結構調整，鼓勵、支持和引導個體、私營等非公有制經濟發展，積極發展就業容量大的勞動密集型産業、服務業和各類所有制的中小企業，改善就業結構，擴大就業容量。加強地區間的協作，推行培訓、就業、維權三位一體的工作模式，搞好勞務輸出工作，引導和組織農業勞動力向非農産業和城鎮有序轉移。
（2）繼續實施積極的就業政策，促進下崗失業人員再就業。創造良好的就業和創業環境，妥善解決體制轉軌遺留的下崗失業人員再就業問題，重點做好國有和集體企業下崗職工、國有企業關閉破産需要安置人員的再就業。引導勞動者轉變就業觀念，促進多種形式就業，鼓勵勞動者自謀職業和自主創業。通過扶持政策引導，鼓勵企業吸納下崗失業人員再就業。加大公益性崗位開發力度，全面落實各項扶持政策，提高就業穩定性。建立就業與失業保險、城市居民最低生活保障工作聯動機制，促進和幫助下崗失業人員儘快實現再就業。
（3）不斷完善市場就業機制，促進城鄉統籌就業。建立城鄉統一、平等競爭的勞動力市場，逐步消除就業歧視。取消農村勞動力進城和跨地區就業的限制，改善農民工進城就業環境。積極推進新成長勞動力特別是高校畢業生就業。加強勞動力市場建設，規範勞動者求職、用人單位招聘和職業仲介行為。建立覆蓋各類失業人員的失業登記制度，加強對登記失業的高校畢業生的服務和管理，完善用人單位招聘人員錄用備案制度和就業登記制度。加強對各類職業仲介行為的監管，維護勞動力市場秩序。
（4）建立制度化、專業化、社會化的公共就業服務體系。完善覆蓋城鄉勞動者的就業管理服務組織體系，建立健全縣鄉公共就業服務網絡，強化政府促進就業的公共服務職能，完善公共就業服務制度。以城市為中心逐步實施公共就業服務統籌管理，完善服務手段，開發服務項目，拓展服務功能，為城鄉各類勞動者提供有效服務。完善對困難地區、困難行業和困難群體的就業援助制度。支持並規範發展各類專業性職業仲介機構和勞務派遣、職業諮詢指導、就業信息服務等社會化服務組織。逐步建立政府購買就業服務成果的機制，充分發揮社會各類就業服務機構的作用。
（5）加強失業調控。妥善安置關閉破産和重組改制國有企業的分流職工；鼓勵國有大中型企業通過主輔分離輔業改制分流安置富餘人員；規範企業裁員行為，加強對正常生産經營企業裁員的指導；建立失業預警機制，制訂預案和相應措施，對失業進行有效調控，減少長期失業人員數量，保持就業形勢穩定。
（6）完善境外就業管理體制，健全外國人在我國就業管理制度。建立境外就業突發事件協調處理工作機制，保護境外就業人員合法權益。加強對境外就業仲介機構的監管，規範對境外就業人員的服務。加大開拓境外就業市場力度，擴大境外就業規模。加強對外國人在中國就業的管理。
2.大力發展職業教育和培訓，加快提高勞動者技能素質。
（1）加快培養經濟社會發展需要的技能勞動者。充分發揮現有教育培訓資源的作用，依託大型骨幹企業和職業院校、高級技工學校、技師學院等重點職業教育培訓機構，建立一批示範性、國家級高技能人才培訓基地和區域性公共實訓基地，加快高技能人才培養，推進現代職業培訓制度模式的建立。加強實用技能培訓，提高下崗失業人員再就業能力。開展創業培訓，發揮創業帶動就業的倍增效應。大力開展農民職業技能培訓和引導性培訓，提高農民職業技能、轉移就業能力和外出適應能力。完善勞動預備制度，使90%以上城鄉新成長勞動力在就業前接受必要的職業技能培訓。加快形成政府推動、企業主導、行業配合、學校參與、社會支持、個人努力的技能勞動者培養工作新格局。加強技工學校和職業培訓機構能力建設，建立校企合作的技能勞動者培養制度。逐步形成結構合理的技能勞動者隊伍。
（2）進一步完善職業資格證書制度，形成技能勞動者的評價、選拔、使用和激勵機制。完善社會化職業技能鑒定、企業技能勞動者評價、職業院校資格認證和專項職業技能考核的工作體系，發揮職業資格證書在勞動者就業和技能成才過程中的導向作用。鼓勵行業、企業和全社會開展各種類型職業技能競賽和崗位練兵活動。引導企業建立技能勞動者使用與培訓考核相結合、待遇與業績貢獻相聯絡的激勵機制。
（3）加強職業教育和培訓技術支持和服務體系建設。完善國家職業分類和職業標準體系建設，建立新職業定期發佈制度。加快國家題庫建設和職業培訓教材開發，廣泛利用現代培訓技術和遠程培訓手段，加快培訓方法、培訓模式和培訓機構評價方式改革，加強職業培訓教師隊伍建設。逐步完善高技能人才開發交流工作機制，建立技能人才、技能成果信息庫。全國在有條件的地區建設50個面向社會提供實訓和技能鑒定服務的公共實訓基地，初步形成佈局合理的公共培訓鑒定服務網絡。
3.加快完善社會保障體系，增強社會保障能力。
（1）完善各項社會保險制度。根據我國現階段經濟社會發展水平，綜合考慮不同地區、不同人群之間收入水平差異以及用人單位和個人的實際承受能力，以保障人民群眾基本生活和基本醫療需求為重點，進一步完善城鎮基本養老和基本醫療、失業、工傷、生育保險制度，認真解決農民工和被徵地農民的社會保障問題，研究探索並積極穩妥地推進農村社會養老保險工作。
養老保險。繼續確保基本養老金按時足額發放。積極推廣東北三省完善城鎮社會保障體系試點經驗，統一城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保繳費政策，將非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員納入城鎮基本養老保險覆蓋範圍；逐步做實基本養老保險個人賬戶，改革基本養老金計發辦法，建立基本養老金正常調整機制，縮小企業退休人員養老金水平與機關事業單位退休人員退休費水平的差距。鼓勵有條件的企業建立企業年金，初步形成基本養老保險、企業年金和個人儲蓄養老保險相結合的多層次養老保險體系。推進機關、事業單位養老保險制度改革，實現機關、事業單位與企業養老保險制度的合理銜接。
醫療保險。不斷完善城鎮基本醫療保障政策和管理，建立健全運行保障機制，加快城鎮醫療救助制度建設，進一步規範補充醫療保險，構建以基本醫療保障為主體，以保障大病風險為重點，兼顧多層次需求的醫療保障體系，逐步擴大基本醫療保障覆蓋範圍。
失業保險。進一步完善失業保險金申領辦法，結合失業人員求職和參加職業培訓的情況完善申領條件，建立失業保險與促進就業聯動機制。積極推動東部地區適當擴大失業保險基金支出範圍試點，進一步發揮失業保險制度促進再就業功能。研究靈活就業人員的失業保險問題，做出相應的制度安排。
工傷保險。進一步完善工傷保險政策和標準體系，繼續推進各類企業、有雇工的個體工商戶參加工傷保險，組織實施事業單位、社會團體和民辦非企業單位參加工傷保險，完善工傷認定制度和勞動能力鑒定制度，積極探索工傷補償與工傷預防、工傷康復相結合的有效途徑，建立起預防工傷事故的有效機制，逐步建立適合我國國情的工傷康複製度。
生育保險。進一步擴大生育保險覆蓋範圍，建立健全生育保險醫療服務管理體系和費用結算辦法。
農村社會保險。按照城鄉統籌發展的要求，探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。採取適合不同群體特點和需求的方式，著力推進被徵地農民社會保險工作，優先解決農民工工傷保險和大病醫療保障問題，抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，與現行養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。基本建立新型農村合作醫療制度。
提高社會保險統籌層次，不斷增強統籌調劑的能力。積極創造條件，基本實現基本養老保險省級統籌；逐步推進失業保險市（地）級統籌；建立和完善工傷保險儲備金制度。
（2）多渠道籌措社會保險資金。規範徵收流程，強化徵收管理，實現各項社會保險費依法統一徵收，建立徵收激勵機制，做到社會保險費應收盡收。建立健全社會保險基金預決算制度，積極探索開闢新的渠道籌措社會保障基金，建立規範的社會保障資金籌集和支出制度，形成穩定的資金來源，確保各項社會保險待遇的支付。妥善解決困難群體醫療保障費用來源問題，將困難企業職工、關閉破産企業退休人員、城鎮居民中的困難家庭納入醫療保障體系。
（3）積極穩妥地探索社會保障基金運營和監督管理機制。完善社會保障基金監管制度和預警監測機制，逐步健全行政監督、專門監督、社會監督、內部控制相結合的監督體系。進一步完善收支兩條線辦法，制定按基金性質進行分類投資的政策；在確保基金安全的前提下，研究制定養老保險個人賬戶基金、農村社會養老保險基金投資管理辦法；加強全國社會保障基金和企業年金市場化投資運營的監管，實現規範運作和基金的保值增值。規範社會保險待遇支付，嚴防基金流失，加大對騙領社會保險待遇欺詐行為的查處力度，堵塞基金支付漏洞。
（4）完善參保人員社會保險關係轉移、銜接的政策措施。研究解決城鎮各類群體之間社會保險制度設計、政策銜接中存在的問題，實現不同群體之間社會保障制度政策的有效銜接，探索解決人員流動時社會保險關係接續問題的有效辦法。
（5）建立健全社會化管理服務體系。從制訂社會保險經辦機構服務標準和規範服務設施建設入手，加強基礎管理，整合服務資源，規範服務流程，推進社會保險經辦機構服務規範化、信息化、專業化建設。建立激勵和約束機制，全面提高社會化管理服務水平，將企業退休人員納入社會化管理。加快公共老年服務設施和服務網絡建設，鼓勵有條件的地方興建退休人員公寓，不斷提高退休人員的生活質量。
4.健全勞動關係調整機制，創建和諧勞動關係。
（1）加快勞動關係協調機制建設。全面實施勞動合同制度，推動各類企業普遍與職工簽訂並嚴格履行勞動合同。推進集體合同制度，大力開展區域性、行業性集體協商。加強協調勞動關係三方機制組織建設和制度建設，充分發揮三方機制的作用。繼續規範國有企事業單位改革中的勞動關係。
（2）調節企業工資收入分配，規範工資分配秩序。繼續推進企業工資決定機制的轉變，著力建立工資集體協商制度。健全最低工資制度，根據經濟發展水平逐步提高最低工資標準。進一步完善工資指導線、勞動力市場工資指導價位和人工成本信息指導等宏觀指導制度。完善國有企業工資收入分配規則和監管機制，加強對高收入國有獨資及國有控股企業工資分配的調控。完善企業工資支付制度，建立健全工資支付監控制度和工資支付保障制度。
（3）推進勞動爭議處理體制改革，全面加強勞動爭議處理工作。改革現行“一調一裁兩審”的勞動爭議處理制度，探索建立注重預防和調解、突出仲裁優勢和作用的勞動爭議處理機制。全面推進勞動爭議仲裁機構實體化建設，逐步在市（地）級以上城市以及有條件的縣（市、區）建立實體性的勞動爭議處理機構。積極推進勞動爭議仲裁隊伍的專業化、職業化建設。加強勞動爭議調解工作，在健全企業勞動爭議調解委員會的同時，積極推進區域性、行業性勞動爭議調解組織建設。
5.加強勞動保障法制建設，堅持依法行政。
（1）建立健全我國勞動保障法律體系。修改完善勞動法，制定勞動合同法、促進就業法、社會保險法和勞動爭議處理法等法律。研究制定殘疾人就業、職業技能培訓與鑒定、勞動力市場、企業工資、基本養老保險、醫療保險和社會保險基金監督管理等行政法規；修改完善《失業保險條例》，加強對地方勞動保障立法工作的指導。
（2）加強勞動標準的制訂修訂工作。完善特殊工時審批制度和職工休息休假制度，加強女職工和未成年工的特殊勞動保護。研究完善艱苦崗位津貼制度，開展勞動定員定額國家標準的制訂修訂工作，指導行業和企業集團開展勞動定員定額行業標準的制訂修訂。
（3）加強勞動保障監察制度和體制建設。繼續推進勞動保障監察制度建設和工作機制創新，進一步加大監察執法力度，全面建立用人單位勞動保障守法誠信制度。進一步規範監察程序，完善監察工作制度，實現勞動保障監察職能、機構、標誌和執法文書統一，充實勞動保障執法監察隊伍。完善與有關部門共同查處違反勞動保障法律法規行為的綜合治理機制。加大對拖欠農民工工資等侵害勞動者合法權益行為的查處力度。
（4）建立較為完備的依法行政與執法監督工作制度。建立和完善勞動保障政務公開制度，依法推進各級勞動保障行政部門和經辦機構規範服務行為，依法處理勞動保障事務。規範行政審批和行政許可行為，建立對被許可人的監督檢查制度。完善行政復議制度，建立行政過錯責任追究制度。
（5）建立健全普法教育工作制度。積極探索有效的勞動保障普法新方式，提高普法工作的針對性和實效性。建立勞動保障系統工作人員普法輪訓制度，強化對用人單位和勞動者的普法教育，實施農民工務工前勞動保障法律法規培訓，切實增強勞動者依法維護自身勞動保障權益的意識和能力，推進勞動保障普法工作制度化。
五、“十一五”時期保障措施
（一）加大政府投入和政策扶持力度。進一步加大中央和地方財政對勞動保障事業發展的投入力度，重點加大對農村勞動力培訓、促進就業、社會保障和勞動監察執法等工作的投入，形成與勞動保障工作目標任務相適應的財政資金投入機制和激勵機制。建立政府、企業、社會多渠道籌措資金的高技能人才投入機制；安排財政性資金和政策性貸款，扶持技工學校和公共實訓基地和實習基地的建設；對符合條件的參加職業技能培訓和職業技能鑒定的下崗失業人員、農民工和被徵地農民提供補貼或獎勵。逐步提高社會保障支出佔國內生産總值的比例，加大中央和地方財政對社會保障工作的資金支持力度，在大力加強社會保險基金徵繳和支出監督、全面落實企業和個人責任的基礎上，明確各級財政對各項社會保險基金平衡的責任。“十一五”期間要逐步提高社會保障支出佔財政總支出的比重，同時在促進就業和完善社會保障制度等方面實行財稅、信貸等優惠政策。
（二）實施重大工程項目及制度改革。有步驟地推進城鄉統籌就業和培訓工程，促進農村勞動力轉移就業，加強國家高技能人才培訓、再就業培訓和勞動力市場與公共就業服務能力建設，搞好城鄉統籌勞動保障示範區建設。實施社會保障服務管理能力建設工程，加強社會保險經辦管理服務中心建設和工傷預防與職業康復示範建設，完善城鎮居民醫療保障制度建設和農村社會養老保險制度建設。實施勞動保障基礎能力建設工程，加強勞動保障監察能力建設，勞動爭議處理能力建設，搞好“金保工程”二期建設和勞動保障系統工作人員業務培訓工作。通過重大項目的實施，促進勞動保障基礎設施和管理服務能力的提升。
（三）加強勞動保障信息化建設。按照“完整、正確、統一、及時、安全”的建設要求，大力加強勞動保障信息化建設，強化勞動保障信息化綜合管理，提高整體信息化水平，全面促進就業服務、職業培訓和技能鑒定、社會保險、勞動關係、勞動保障監察等各項勞動保障業務的信息化。進一步發揮全國信息網絡的作用，實現各項勞動保障業務之間的信息共享和協調辦理，以及對跨地區業務協作的支持。應用信息技術深化勞動保障統計制度改革，建立就業監測和失業預警體系、薪酬調查系統和社會保險基金監管應用系統，形成包括規劃預測、統計分析、監測預警等在內的多層次科學決策支持體系。
（四）加強勞動保障科學技術研究。進一步推動科技創新，為勞動保障事業發展提供系統的理論指導和科技支撐。加快勞動保障科技體制改革步伐，多渠道籌集資金，增加科研經費投入；加強科研人才隊伍建設，激勵科研人員勇於開拓、不斷創新、多出成果；大力推廣應用科研成果，促進決策、管理、服務科學化。
（五）加強國際交流與合作。拓展交流合作渠道，爭取技術合作項目，為借鑒國際經驗深化勞動保障領域改革創造更加良好的條件。鞏固和加強與國際勞工組織等國際組織的合作，積極參與國際勞工公約和建議書等國際勞工標準的制訂，適時批准適合我國國情的國際勞工公約，擴大在國際勞工領域的影響。
（六）加強勞動保障事業宣傳。堅持正確的輿論導向，不斷加大勞動保障宣傳工作力度，通過各種新聞媒體和開展多種形式的宣傳活動，廣泛宣傳勞動保障法律法規和政策，動員全社會關心、理解和支持勞動保障事業，引導人民群眾更新就業觀念，強化參保意識，構建和諧勞動關係。加強我國勞動保障經驗和成就的對外宣傳，不斷擴大對外影響。強化宣傳職能，加大宣傳投入，不斷提高宣傳工作的針對性和有效性，營造有利於促進勞動保障事業健康發展的輿論環境。
（七）加強勞動保障系統能力建設。健全和規範公共就業服務、社會保險經辦、勞動保障監察、勞動爭議處理等工作機構，加強街道（鄉鎮）社區勞動保障工作平臺建設。進一步調整和理順勞動保障工作職能。推動勞動保障系統業務工作的規範化、標準化和科學化，提升信息化水平。完善幹部教育培訓體系，加大投入力度，大規模培訓各級各類幹部和專業技術人員，努力建設一支勤政、廉潔、務實、高效的勞動保障幹部人才隊伍，為勞動保障事業發展提供組織和人才保障。
