國家環境保護總局文件

環發〔2007〕130號

關於開展生態補償試點工作的指導意見

各省、自治區、直轄市環境保護局（廳），新疆生産建設兵團環境保護局：
　　為貫徹落實《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號）和第六次全國環境保護大會精神，推動建立生態補償機制，完善環境經濟政策，促進生態環境保護，現就開展生態補償試點工作提出如下意見：
　　一、充分認識開展生態補償試點工作的重要意義
　　（一）建立生態補償機制是貫徹落實科學發展觀的重要舉措。生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關係的環境經濟政策。建立和完善生態補償機制，有利於推動環境保護工作實現從以行政手段為主向綜合運用法律、經濟、技術和行政手段的轉變，有利於推進資源的可持續利用，加快環境友好型社會建設，實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。
　　（二）建立生態補償機制是落實新時期環保工作任務的迫切要求。黨中央、國務院對建立生態補償機制提出明確要求，並將其作為加強環境保護的重要內容。《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》要求“要完善生態補償政策，儘快建立生態補償機制。中央和地方財政轉移支付應考慮生態補償因素，國家和地方可分別開展生態補償試點”。《國務院2007年工作要點》（國發〔2007〕8號）將“加快建立生態環境補償機制”列為抓好節能減排工作的重要任務。國家《節能減排綜合性工作方案》（國發〔2007〕15號）也明確要求改進和完善資源開發生態補償機制，開展跨流域生態補償試點工作。
　　（三）開展試點工作是全面建立生態補償機制的重要實踐基礎。為探索建立生態補償機制，一些地區積極開展工作，研究制訂了一些政策，取得了一定成效。但是，生態補償涉及到複雜的利益關係調整，目前對生態補償原理性探討較多，針對具體地區、流域的實踐探索較少，尤其是缺乏經過實踐檢驗的生態補償技術方法與政策體系。因此，有必要通過在重點領域開展試點工作，探索建立生態補償標準體系，以及生態補償的資金來源、補償渠道、補償方式和保障體系，為全面建立生態補償機制提供方法和經驗。
　　二、明確開展生態補償試點工作的指導思想、原則和目標
　　（四）指導思想。以科學發展觀為指導，以保護生態環境、促進人與自然和諧發展為目的，以落實生態環境保護責任、理清相關各方利益關係為核心，著力建立和完善重點領域生態補償標準體系，探索解決生態補償關鍵問題的方法和途徑，在實踐中取得經驗，為全面建立生態補償機制提供方法、技術與實踐支持。
　　（五）基本原則
　　誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費。要明確生態補償責任主體，確定生態補償的對象、範圍。環境和自然資源的開發利用者要承擔環境外部成本，履行生態環境恢復責任，賠償相關損失，支付佔用環境容量的費用；生態保護的受益者有責任向生態保護者支付適當的補償費用。
　　責、權、利相統一。生態補償涉及多方利益調整，需要廣泛調查各利益相關者情況，合理分析生態保護的縱向、橫向權利義務關係，科學評估維護生態系統功能的直接和間接成本，研究制訂合理的生態補償標準、程序和監督機制，確保利益相關者責、權、利相統一，做到應補則補，獎懲分明。
　　共建共享，雙贏發展。區域或流域生態環境保護的各利益相關者應在履行環保職責的基礎上，加強生態保護和環境治理方面的相互配合，並積極加強經濟活動領域的分工協作，共同致力於改善區域、流域生態環境質量，拓寬發展空間，推動區域可持續發展。
　　政府引導與市場調控相結合。要充分發揮政府在生態補償機制建立過程中的引導作用，結合國家相關政策和當地實際情況研究改進公共財政對生態保護投入機制，同時要研究制訂完善調節、規範市場經濟主體的政策法規，增強其珍惜環境和資源的壓力和動力，引導建立多元化的籌資渠道和市場化的運作方式。
　　因地制宜，積極創新。要在試點工作中結合試點地區的特點，積極總結借鑒國內外經驗，科學論證、積極創新，探索建立多樣化生態補償方式，為加快推進建立生態環境機制提供新方法、新經驗。
　　（六）目標。通過試點工作，研究建立自然保護區、重要生態功能區、礦産資源開發和流域水環境保護等重點領域生態補償標準體系，落實補償各利益相關方責任，探索多樣化的生態補償方法、模式，建立試點區域生態環境共建共享的長效機制，推動相關生態補償政策法規的制定和完善，為全面建立生態補償機制奠定基礎。
　　三、探索建立重點領域的生態補償機制
　　（七）加快建立自然保護區生態補償機制
　　理順和拓寬自然保護區投入渠道。加強與有關地方和部門的協調，推動完善政府對自然保護區建設的投入機制，按照事權劃分原則，將自然保護區基礎設施、管護能力建設和基本管護費用，以及扶持保護區內原住居民進行生態移民的費用納入相應層級的政府財政預算，推動建立各級自然保護區管護專項資金，加大對自然保護區的財政支持力度，提高自然保護區規範化建設水平。加強自然保護區與國際組織、非政府組織、綠色團體、研究機構、企業、社區的交流，爭取社會各界以各種方式參與和支持自然保護區的建設管理，拓展自然保護區生態補償資金的來源和渠道。
　　組織引導自然保護區和社區共建共享。積極組織自然保護區內及周邊社區居民開展自然生態保護知識與技能培訓，優先聘用保護區內及周邊社區居民參加保護區的管護工作。通過資金、物質補償、提供就業機會和優惠政策等形式，吸引和幫助自然保護區內的居民開展生態移民。引導保護區及周邊社區居民轉變生産生活方式，因地制宜發展有機食品、生態旅遊等特色産業，增加就業機會，降低周邊社區對自然保護區的壓力。
　　研究建立自然保護區生態補償標準體系。根據各自然保護區主要保護對象的不同，評估保護區內居民基本生活保障，以及對維護保護區正常生態功能的基本建設、人員工資、基本運行費用、必鬚生態建設投入等生態保護投入和管護能力建設需求，測算保護區野生動物引起人身傷害和經濟損失；全面評價周邊地區各類建設項目對自然保護區生態環境破壞或功能區劃調整、範圍調整帶來的生態損失，及其對自然保護區生態效益的利用情況，收集與充實相關數據、信息，建立自然保護區生態補償標準的測算方法與技術體系。
　　（八）探索建立重要生態功能區生態補償機制
　　建立健全重要生態功能區的協調管理與投入機制。加強與有關地方和部門的協調，加強飲用水源區等重要生態功能區域的生態保護與建設，配合有關部門推動生態保護與建設資金、項目的整合與規範，支持重要生態功能區的生態環境保護與恢復，並對區域生態功能重要、生態保護建設任務重而經濟發展受到制約的地區給予扶持和補償。積極配合有關部門，推進重要生態功能區財稅政策和管理政策改革，加大對重要生態功能區的財政轉移支付力度。
　　加強重要生態功能區的環境綜合整治。加強重要生態功能區的生態環境監測、評估，建立和完善生態環境質量評價體系。推動環境保護專項資金向重要生態功能區傾斜。加大重要生態功能區內的城鄉環境綜合整治力度，在繼續加強城市環境綜合整治和工業污染防治的同時，積極採取控污、截污等多種手段，有效控制農村面源污染，促進城鄉經濟社會與環境的協調發展。
　　研究建立重要生態功能區生態補償標準體系。在監測、評估重要生態功能區生態環境狀況基礎上，按照維護區域重要生態功能的原則，綜合考慮居民公平享受公共服務、減少發展制約因素，以及保護自然資源、維持生態系統服務功能等方面的需求，開展重要生態功能區生態補償標準核算研究，建立重要生態功能區生態補償標準核算方法體系。
　　（九）推動建立礦産資源開發的生態補償機制
　　推動建立礦産資源開發生態補償長效機制。聯合有關部門推動建立礦山生態補償基金，解決礦産資源開發造成的歷史遺留和區域性環境污染、生態破壞的補償問題，以及環境健康損害賠償問題，按照企業和政府共同負擔的原則加大礦山環境整治力度，“多還舊賬”。現有和新建礦山要落實企業礦山環境治理和生態恢復責任，建立礦産資源開發環境治理與生態恢復保證金制度，做到“不欠新賬”。改革現有礦山企業成本核算制度，將環境治理與生態恢復費用列入礦山企業的生産成本。
　　研究制定科學的礦産資源開發生態補償標準體系。各地環保部門要結合本地實際研究制定和完善礦山環境治理、生態恢復標準，科學評估礦産資源開發造成的環境污染與生態破壞，提出礦山環境整治和生態修復目標要求。要聯合國土資源部門制定礦山環境保護與治理規劃，實施環境綜合整治和生態修復工程，根據礦山環境治理和生態恢復成本，並考慮礦山企業承受能力與有關受損狀況，合理確定提取礦産資源開發環境治理與生態恢復保證金，以及徵收礦山生態補償基金的標準。聯合財政、國土資源等部門全面落實礦産資源開發環境治理與生態恢復責任機制，科學評價礦産資源開發環境治理與生態恢復保證金和礦山生態補償基金的使用狀況。
　　（十）推動建立流域水環境保護的生態補償機制
　　建立流域生態補償標準體系。各地應當確保出境水質達到考核目標，根據出入境水質狀況確定橫向賠償和補償標準。重點流域跨省界斷面水質標準，依據國家《“十一五”水污染物總量削減目標責任書》確定；其他流域跨界斷面水質標準，參照有關區域發展規劃和重點流域跨界斷面水質標準，並結合區域生態用水需求評估確定。補償標準應當依照實際水質與目標水質標準的差距，根據環境治理成本並結合當地經濟社會發展狀況確定。積極維護飲水安全，研究各類飲用水源區建設項目和水電開發項目對區域生態環境和當地群眾生産生活用水質量的影響，開展飲用水源區生態補償標準研究。
　　促進合作，推動建立流域生態保護共建共享機制。搭建有助於建立流域生態補償機制的政府管理平臺，促進流域上下游地區協作，採取資金、技術援助和經貿合作等措施，支持上遊地區開展生態保護和污染防治工作，引導上遊地區積極發展循環經濟和生態經濟，限制發展高耗能、重污染的産業。引導下游地區企業吸收上遊地區富餘勞動力。支持流域上下游地區政府達成基於水量分配和水質控制的環境合作協議。試點地區要積極探索當地居民土地入股等補償方式，支持生態保護成本的直接負擔者分享水電開發收益等流域生態保護帶來的經濟效益。
　　推動建立專項資金。加強與有關各方協調，多渠道籌集資金，建立促進跨行政區的流域水環境保護的專項資金，重點用於流域上遊地區的環境污染治理與生態保護恢復補償，並兼顧上遊突發環境事件對下游造成污染的賠償。建立專項資金的申請、使用、效益評估與考核制度，促進全流域共同參與流域水環境保護。
　　四、加強生態補償試點工作的組織實施
　　（十一）合理選擇試點地區
　　各級環保部門要選擇具有一定條件和基礎的地區開展生態補償試點工作。我局將按照國家“十一五”規劃要求，結合《全國自然保護區發展規劃》和《國家重點生態功能保護區規劃》的編制和實施，選擇開展規範化建設的國家級自然保護區和優先啟動建設的國家重點生態功能保護區開展生態補償試點工作；在開展煤炭工業可持續發展政策措施試點和深化煤炭資源有償使用改革試點工作的地區開展煤礦等礦産資源開發的生態補償試點工作；積極配合財政、發展改革部門推動開展跨省流域生態補償試點工作。各地環保部門要結合本地實際情況和生態保護重點工作，分別選擇條件成熟的地區開展生態補償試點工作。
　　（十二）積極強化基礎支撐
　　建立生態補償機制的基礎和核心問題是區分各利益相關者的環境保護責任，並評估資源開發、工程建設等活動的生態環境代價，建立生態補償標準的測算方法體系。各級環保部門要結合試點工作，積極開展相關研究，區分試點地區的縱向、橫向環保責任，提出試點地區生態保護和恢復的目標要求，明確生態補償的主體、客體和標準測算方法，加強環境監測、檢查監督能力建設，科學評估現有生態保護和建設投入的實際效果，為在不同範圍內建立和落實生態補償政策和制度提供基礎支撐。
　　（十三）做好部門協調
　　各級環保部門要加強與綜合經濟管理部門和相關行業主管部門的協調，主動為推動建立和完善生態補償機制提供支持。配合相關部門積極探索各類生態補償方式，推動開展環境資源費用制度改革，構建區域生態共建共享合作平臺，增強財政轉移支付的生態補償功能。我局將結合試點工作中面臨的實際問題，積極聯合有關部門研究制訂相關指導意見、技術標準和管理辦法，推動制定確立生態補償機制法律地位的相關立法，完善相關環境監管制度。各地環保部門也要結合本地實際聯合相關部門研究制定相關政策措施，促進省域範圍內生態補償工作。
　　（十四）擴大交流與宣傳
　　積極加強國內外交流與合作，充分借鑒國內外生態補償實踐經驗，豐富生態補償的內涵和措施體系。加強相關人員的培訓，普及生態補償知識，積極宣傳推廣生態補償的重要意義和成功經驗，吸引國際組織、企業和社區居民參與試點工作，拓寬生態補償的資金渠道。
　　（十五）加強組織領導
　　各級環保部門和各試點地區要加強生態補償政策試點工作的組織和領導，根據實際情況選取重點領域，爭取安排一定的啟動資金，開展生態補償試點工作。各試點地區要結合本地實際，在立法、行政權限許可範圍內制訂或完善相關規章制度，將強化環境監管與建立生態補償機制相結合，建立和完善區域環境監督管理體系，落實生態環境保護責任。自然保護區、重要生態功能區、重要礦産資源開發區和流域上遊地區等重點區域要明確生態環境保護和恢復責任，並積極創新相關體制、政策和管理模式，我局將及時總結和推廣成功經驗，並配合有關部門研究完善地方政府考核機制，科學評價生態環境保護工作成效，為聯合有關部門制定相關政策、完善相關法律制度奠定基礎。
　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○七年八月二十四日