國務院關於加強市縣政府依法行政的決定
國發〔2008〕17號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
    黨的十七大把依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設取得新成效，作為全面建設小康社會新要求的重要內容。為全面落實依法治國基本方略，加快建設法治政府，現就加強市縣兩級政府依法行政做出如下決定：
    一、充分認識加強市縣政府依法行政的重要性和緊迫性
    （一）加強市縣政府依法行政是建設法治政府的重要基礎。市縣兩級政府在我國政權體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國家法律法規和政策的重要執行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數由市縣政府做出，各種社會矛盾和糾紛大多數發生在基層並需要市縣政府處理和化解。市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。加強市縣政府依法行政，事關鞏固黨的執政基礎、深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會和加強政府自身建設，必須把加強市縣政府依法行政作為一項基礎性、全局性工作，擺在更加突出的位置。
    （二）提高市縣政府依法行政的能力和水平是全面推進依法行政的緊迫任務。我國改革開放和社會主義現代化建設已進入新的歷史時期，經濟社會快速發展，一些深層次的矛盾和問題逐步顯現，人民群眾的民主法治意識和政治參與積極性日益提高，維護自身合法權益的要求日益強烈，這些都對政府工作提出了新的更高要求，需要進一步提高依法行政水平。經過堅持不懈的努力，近些年來我國市縣政府依法行政已經取得了重大進展，但是與形勢發展的要求還有不小差距，一些行政機關及其工作人員依法行政的意識有待增強，依法辦事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的狀況亟須改變。依法行政重點在基層，難點在基層。各地區、各部門要切實增強責任感和緊迫感，採取有效措施加快推進市縣政府依法行政的進程。
    二、大力提高市縣行政機關工作人員依法行政的意識和能力
    （三）健全領導幹部學法制度。市縣政府領導幹部要帶頭學法，增強依法行政、依法辦事意識，自覺運用法律手段解決各種矛盾和問題。市縣政府要建立健全政府常務會議學法制度；建立健全專題法制講座制度，制訂年度法制講座計劃並組織實施；建立健全集中培訓制度，做到學法的計劃、內容、時間、人員、效果“五落實”。
    （四）加強對領導幹部任職前的法律知識考查和測試。對擬任市縣政府及其部門領導職務的幹部，在任職前考察時要考查其是否掌握相關法律知識以及依法行政情況，必要時還要對其進行相關法律知識測試，考查和測試結果應當作為任職的依據。
    （五）加大公務員錄用考試法律知識測查力度。在公務員考試時，應當增加法律知識在相關考試科目中的比重。對從事行政執法、政府法制等工作的公務員，還要進行專門的法律知識考試。
    （六）強化對行政執法人員的培訓。市縣政府及其部門要定期組織對行政執法人員進行依法行政知識培訓，培訓情況、學習成績應當作為考核內容和任職晉陞的依據之一。
    三、完善市縣政府行政決策機制
    （七）完善重大行政決策聽取意見制度。市縣政府及其部門要建立健全公眾參與重大行政決策的規則和程序，完善行政決策信息和智力支持系統，增強行政決策透明度和公眾參與度。制定與群眾切身利益密切相關的公共政策，要向社會公開徵求意見。有關突發事件應對的行政決策程序，適用突發事件應對法等有關法律、法規、規章的規定。
    （八）推行重大行政決策聽證制度。要擴大聽證範圍，法律、法規、規章規定應當聽證以及涉及重大公共利益和群眾切身利益的決策事項，都要進行聽證。要規範聽證程序，科學合理地遴選聽證代表，確定、分配聽證代表名額要充分考慮聽證事項的性質、複雜程度及影響範圍。聽證代表確定後，應當將名單向社會公佈。聽證舉行10日前，應當告知聽證代表擬做出行政決策的內容、理由、依據和背景資料。除涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的外，聽證應當公開舉行，確保聽證參加人對有關事實和法律問題進行平等、充分的質證和辯論。對聽證中提出的合理意見和建議要吸收採納，意見採納情況及其理由要以書面形式告知聽證代表，並以適當形式向社會公佈。
    （九）建立重大行政決策的合法性審查制度。市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機構或者組織有關專家進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得做出決策。
    （十）堅持重大行政決策集體決定制度。市縣政府及其部門重大行政決策應當在深入調查研究、廣泛聽取意見和充分論證的基礎上，經政府及其部門負責人集體討論決定，杜絕擅權專斷、濫用權力。
    （十一）建立重大行政決策實施情況後評價制度。市縣政府及其部門做出的重大行政決策實施後，要通過抽樣檢查、跟蹤調查、評估等方式，及時發現並糾正決策存在的問題，減少決策失誤造成的損失。
    （十二）建立行政決策責任追究制度。要堅決制止和糾正超越法定權限、違反法定程序的決策行為。對應當聽證而未聽證的、未經合法性審查或者經審查不合法的、未經集體討論做出決策的，要依照《行政機關公務員處分條例》第十九條第（一）項的規定，對負有領導責任的公務員給予處分。對依法應當做出決策而不做出決策，玩忽職守、貽誤工作的行為，要依照《行政機關公務員處分條例》第二十條的規定，對直接責任人員給予處分。
    四、建立健全規範性文件監督管理制度
    （十三）嚴格規範性文件制定權限和發佈程序。市縣政府及其部門制定規範性文件要嚴格遵守法定權限和程序，符合法律、法規、規章和國家的方針政策，不得違法創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權力，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務。制定作為行政管理依據的規範性文件，應當採取多種形式廣泛聽取意見，並由制定機關負責人集體討論決定；未經聽取意見、合法性審查並經集體討論決定的，不得發佈施行。對涉及公民、法人或者其他組織合法權益的規範性文件，要通過政府公報、政府網站、新聞媒體等向社會公佈；未經公佈的規範性文件，不得作為行政管理的依據。
    （十四）完善規範性文件備案制度。市縣政府發佈規範性文件後，應當自發佈之日起15日內報上一級政府備案；市縣政府部門發佈規範性文件後，應當自發佈之日起15日內報本級政府備案。備案機關對報備的規範性文件要嚴格審查，發現與法律、法規、規章和國家方針政策相抵觸或者超越法定權限、違反制定程序的，要堅決予以糾正，切實維護法制統一和政令暢通。建立受理、處理公民、法人或者其他組織提出的審查規範性文件建議的制度，認真接受群眾監督。
    （十五）建立規範性文件定期清理制度。市縣政府及其部門每隔兩年要進行一次規範性文件清理工作，對不符合法律、法規、規章規定，或者相互抵觸、依據缺失以及不適應經濟社會發展要求的規範性文件，特別是對含有地方保護、行業保護內容的規範性文件，要予以修改或者廢止。清理後要向社會公佈繼續有效、廢止和失效的規範性文件目錄；未列入繼續有效的文件目錄的規範性文件，不得作為行政管理的依據。
    五、嚴格行政執法
    （十六）改革行政執法體制。要適當下移行政執法重心，減少行政執法層次。對與人民群眾日常生活、生産直接相關的行政執法活動，主要由市、縣兩級行政執法機關實施。繼續推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試點工作，建立健全行政執法爭議協調機制，從源頭上解決多頭執法、重復執法、執法缺位問題。
    （十七）完善行政執法經費保障機制。市縣行政執法機關履行法定職責所需經費，要統一納入財政預算予以保障。要嚴格執行罰繳分離和收支兩條線管理制度。罰沒收入必須全額繳入國庫，納入預算管理。對下達或者變相下達罰沒指標、違反罰繳分離的規定以及將行政事業性收費、罰沒收入與行政執法機關業務經費、工作人員福利待遇挂鉤的，要依照《違反行政事業性收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》第八條、第十一條、第十七條的規定，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予處分。
    （十八）規範行政執法行為。市縣政府及其部門要嚴格執行法律、法規、規章，依法行使權力、履行職責。要完善行政執法程序，根據有關法律、法規、規章的規定，對行政執法環節、步驟進行具體規範，切實做到流程清楚、要求具體、期限明確。要抓緊組織行政執法機關對法律、法規、規章規定的有裁量幅度的行政處罰、行政許可條款進行梳理，根據當地經濟社會發展實際，對行政裁量權予以細化，能夠量化的予以量化，並將細化、量化的行政裁量標准予以公佈、執行。要建立監督檢查記錄製度，完善行政處罰、行政許可、行政強制、行政徵收或者徵用等行政執法案卷的評查制度。市縣政府及其部門每年要組織一次行政執法案卷評查，促進行政執法機關規範執法。
    （十九）加強行政執法隊伍建設。實行行政執法主體資格合法性審查制度。健全行政執法人員資格制度，對擬上崗行政執法的人員要進行相關法律知識考試，經考試合格的才能授予其行政執法資格、上崗行政執法。進一步整頓行政執法隊伍，嚴格禁止無行政執法資格的人員履行行政執法職責，對被聘用履行行政執法職責的合同工、臨時工，要堅決調離行政執法崗位。健全紀律約束機制，加強行政執法人員思想建設、作風建設，確保嚴格執法、公正執法、文明執法。
    （二十）強化行政執法責任追究。全面落實行政執法責任制，健全民主評議制度，加強對市縣行政執法機關及其執法人員行使職權和履行法定義務情況的評議考核，加大責任追究力度。對不依法履行職責或者違反法定權限和程序實施行政行為的，依照《行政機關公務員處分條例》第二十條、第二十一條的規定，對直接責任人員給予處分。
    六、強化對行政行為的監督
    （二十一）充分發揮社會監督的作用。市縣政府要在自覺接受人大監督、政協的民主監督和司法機關依法實施的監督的同時，更加注重接受社會輿論和人民群眾的監督。要完善群眾舉報投訴制度，拓寬群眾監督渠道，依法保障人民群眾對行政行為實施監督的權利。要認真調查、核實人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，及時依法做出處理；對社會影響較大的問題，要及時將處理結果向社會公佈。對打擊、報復檢舉、曝光違法或者不當行政行為的單位和個人的，要依法追究有關人員的責任。
    （二十二）加強行政復議和行政應訴工作。市縣政府及其部門要認真貫徹執行行政復議法及其實施條例，充分發揮行政復議在行政監督、解決行政爭議、化解人民內部矛盾和維護社會穩定方面的重要作用。要暢通行政復議渠道，堅持便民利民原則，依法應當受理的行政復議案件必須受理。要改進行政復議審理方式，綜合運用書面審查、實地調查、聽證、和解、調解等手段辦案。要依法公正做出行政復議決定，對違法或者不當的行政行為，該撤銷的堅決予以撤銷，該變更的堅決予以變更。要按照行政復議法實施條例的規定，健全市縣政府行政復議機構，充實行政復議工作人員，行政復議機構審理行政復議案件，應當由2名以上行政復議人員參加；推行行政復議人員資格管理制度，切實提高行政復議能力。要認真做好行政應訴工作，鼓勵、倡導行政機關負責人出庭應訴。行政機關要自覺履行人民法院做出的判決和裁定。
    （二十三）積極推進政府信息公開。市縣政府及其部門要加強對政府信息公開條例的學習宣傳，切實做好政府信息公開工作。要建立健全本機關政府信息公開工作制度，指定機構負責本機關政府信息公開的日常工作，理順內部工作機制，明確職責權限。要抓緊清理本機關的政府信息，做好政府信息公開指南和公開目錄的編制、修訂工作。要健全政府信息公開的發佈機制，加快政府網站信息的維護和更新，落實政府信息公開載體。要建立健全政府信息公開工作考核、社會評議、年度報告、責任追究等制度，定期對政府信息公開工作進行考核、評議。要嚴格按照政府信息公開條例規定的內容、程序和方式，及時、準確地向社會公開政府信息，確保公民的知情權、參與權、表達權、監督權。
    七、增強社會自治功能
    （二十四）建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的機制。市縣政府及其部門要全面正確實施村民委員會組織法和城市居民委員會組織法，擴大基層群眾自治範圍，充分保障基層群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的各項權利。嚴禁干預基層群眾自治組織自治範圍內的事情，不得要求群眾自治組織承擔依法應當由政府及其部門履行的職責。
    （二十五）充分發揮社會組織的作用。市縣政府及其部門要加強對社會組織的培育、規範和管理，把社會可以自我調節和管理的職能交給社會組織。實施社會管理、提供公共服務，要積極與社會組織進行合作，鼓勵、引導社會組織有序參與。
    （二十六）營造依法行政的良好社會氛圍。市縣政府及其部門要深入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，促進自覺學法守法用法社會氛圍的形成。
    八、加強領導，明確責任，扎紮實實地推進市縣政府依法行政
    （二十七）省級政府要切實擔負起加強市縣政府依法行政的領導責任。各省（區、市）人民政府要把加強市縣政府依法行政作為當前和今後一個時期建設法治政府的重點任務來抓，加強工作指導和督促檢查。要大力培育依法行政的先進典型，及時總結、交流和推廣經驗，充分發揮典型的示範帶動作用。要建立依法行政考核制度，根據建設法治政府的目標和要求，把是否依照法定權限和程序行使權力、履行職責作為衡量市縣政府及其部門各項工作好壞的重要標準，把是否依法決策、是否依法制定發佈規範性文件、是否依法實施行政管理、是否依法受理和辦理行政復議案件、是否依法履行行政應訴職責等作為考核內容，科學設定考核指標，一併納入市縣政府及其工作人員的實績考核指標體系。依法行政考核結果要與獎勵懲處、幹部任免挂鉤。加快實行以行政機關主要負責人為重點的行政問責和績效管理制度。要合理分清部門之間的職責權限，在此基礎上落實工作責任和考核要求。市縣政府不履行對依法行政的領導職責，導致本行政區域一年內發生多起嚴重違法行政案件、造成嚴重社會影響的，要嚴肅追究該市縣政府主要負責人的責任。
    （二十八）市縣政府要狠抓落實。市縣政府要在黨委的領導下對本行政區域內的依法行政負總責，統一領導、協調本行政區域內依法行政工作，建立健全領導、監督和協調機制。要把加強依法行政擺上重要位置，主要負責人要切實擔負起依法行政第一責任人的責任，加強領導、狠抓落實，確保把加強依法行政的各項要求落實到政府工作的各個方面、各個環節，認真紮實地加以推進。要嚴格執行依法行政考核制度。對下級政府和政府部門違法行政、造成嚴重社會影響的，要嚴肅追究該政府或者政府部門主要負責人的責任。
    （二十九）加強市縣政府法制機構和隊伍建設。健全市縣政府法制機構，使機構設置、人員配備與工作任務相適應。要加大對政府法制幹部的培養、教育、使用和交流力度，充分調動政府法制幹部的積極性、主動性和創造性。要按照中辦、國辦有關文件的要求，把政治思想好、業務能力強、有較高法律素質的幹部充實到基層行政機關領導崗位。政府法制機構及其工作人員要切實增強做好新形勢下政府法制工作的責任感和使命感，不斷提高自身的政治素質、業務素質和工作能力，努力當好市縣政府及其部門領導在依法行政方面的參謀、助手和顧問，在推進本地區依法行政中充分發揮統籌規劃、綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流等作用。
    （三十）完善推進市縣政府依法行政報告制度。市縣政府每年要向本級人大常委會和上一級政府報告本地區推進依法行政的進展情況、主要成效、突出問題和下一步工作安排。省（區、市）人民政府每年要向國務院報告本地區依法行政的情況。
    其他行政機關也要按照本決定的有關要求，加強領導，完善制度，強化責任，保證各項制度嚴格執行，加快推進本地區、本部門的依法行政進程。
    上級政府及其部門要帶頭依法行政，督促和支持市縣政府依法行政，併為市縣政府依法行政創造條件、排除障礙、解決困難。
                                                         國務院
                                                   二○○八年五月十二日