國務院關於進一步實施東北地區等
老工業基地振興戰略的若干意見
國發〔2009〕33號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
實施東北地區等老工業基地振興戰略五年多來，振興東北地區等老工業基地工作取得了重要的階段性成果。以國有企業改革為重點的體制機制創新取得重大突破，多種所有制經濟蓬勃發展，經濟結構進一步優化，自主創新能力顯著提升，對外開放水平明顯提高，基礎設施條件得到改善，重點民生問題逐步解決，城鄉面貌發生很大變化。實踐證明，中央實施振興東北地區等老工業基地戰略的決策是及時的、正確的。但也要清醒看到，東北地區等老工業基地體制性、結構性等深層次矛盾有待進一步解決，已經取得的成果有待進一步鞏固，加快發展的巨大潛力有待進一步發揮。在當前形勢下，認真總結振興工作實踐經驗，進一步充實振興戰略的內涵，及時制定新的政策措施，既是應對國際金融危機、促進全國經濟平穩較快發展的需要，也是推進東北地區等老工業基地全面振興的需要。為此，現提出以下意見：
一、優化經濟結構，建立現代産業體系
（一）加快推進企業兼併重組。要堅持市場主導和政府引導相結合，進一步打破地區、行業、所有制界限，優化資源配置，推動企業兼併重組，培育具有國際競爭力的大型企業集團。東北地區企業聯合重組涉及“債轉股”資産處置的，應根據實際情況試行新的處置方式，合理處置“債轉股”股權。支持中央大型企業集團和地方企業相互聯合重組。鼓勵民營企業、外資企業等各類投資主體參與老工業基地企業改革重組。優先支持實現兼併重組的企業進行技術改造。
（二）大力發展非公有制經濟和中小企業。創造公平競爭環境，平等保護各類産權，促進非公有制經濟加快發展。落實融資、財稅及市場準入等方面的政策，積極支持民間資本進入基礎設施、公用事業、金融服務和社會事業等領域。推動國有資本、民營資本和外資經濟的融合，積極發展混合所有制經濟。允許職工在企業改制中持有一定比例股份。引導中小企業創新體制機制，提高經營管理水平和市場競爭力。充分發揮東北地區等老工業基地大企業聚集的優勢，鼓勵中小企業與大企業形成産業鏈的協作配套關係，促進其向“專精特優”方向發展。完善中小企業創業融資服務，繼續推動中小企業信用體系和信用擔保體系建設，支持東北中小企業信用再擔保公司及其分支機構擴展業務。
（三）做優做強支柱産業。貫徹落實重點産業調整振興規劃，加大結構調整力度，加快淘汰落後，防止重復建設。積極推進信息化與工業化融合，用現代信息手段改造傳統産業，提高數字化、智慧化水平。提高對東北老工業基地調整改造項目的中央預算內資金支持比例。支持東北老工業基地優勢産業、骨幹企業、重要品牌擴大市場份額。大力發展東北地區具有優勢的大型鑄鍛件、核電設備、風電機組、盾構機械、先進船舶和海洋工程裝備、大型農業機械、高速動車組、大功率機車、高檔數控機床等市場急需産品及關鍵配套件。鼓勵採購國産設備和推廣應用首臺（套）重大技術裝備。進出口銀行每年安排一定的信貸額度用於支持東北地區重大技術裝備出口，人民銀行和外匯局要在政策上給予支持。努力促進東北地區汽車産業調整結構，重點發展自主品牌汽車、小排量汽車、新能源汽車及關鍵零部件。繼續調整鋼鐵工業産品結構，加強節能減排，淘汰落後産能，提高市場競爭力，同時加大資源勘探開發和對外合作力度，提高礦石資源的保障水平。優化提升石化産業，抓緊組織實施大型煉油、乙烯項目，提高加工度，發展精細化工、化肥等。
（四）積極培育潛力型産業。依託裝備製造業整機製造能力強的優勢，發展基礎配套零部件、加工輔具和特殊原材料等。依託國防軍工企業匯集的優勢，發展軍民兩用技術，促進軍民融合，增強軍工企業的輻射帶動作用。依託原材料加工基地的優勢，努力發展下游特色輕工産業。依託農林産品商品量大、品質好，畜牧養殖業發達的優勢，大力發展農林畜産品精深加工業。依託北方中藥材資源優勢，發展現代中藥（北藥）産業。依託地處東北亞中心的地緣優勢，加強與周邊國家的能源和資源開發合作。積極發展航空航天、電子信息、生物醫藥、新能源、新材料等新興産業。鼓勵地方政府設立專項扶持資金，支持潛力型産業發展。
（五）加快發展現代服務業。繼續支持中外金融機構在東北地區設立分支機構和辦事機構。鼓勵有條件的城市進行金融改革創新，積極穩妥地發展中小金融機構。推動設立汽車金融公司，拓寬汽車消費融資渠道。推進東北産權交易平臺互聯互通、區域整合和功能拓展。支持大連商品交易所建設亞洲重要期貨交易中心，在做精做細現有上市期貨品種的基礎上，推出東北地區具有優勢、符合大連商品交易所功能定位的期貨品種。推進現代物流業發展，研究制定東北地區物流業發展專項規劃，統籌建設一批重點區域物流園區。加快發展軟體和服務外包産業，重點建設好大連、哈爾濱、大慶三個服務外包示範城市，積極支持延吉、綏芬河等城市利用獨特區位優勢發展軟體和服務外包産業。貫徹落實文化産業調整振興規劃，支持文化創意、出版發行、影視製作、演藝娛樂、文化會展、數字內容和動漫等文化産業加快發展，打造具有東北地方特色的文化品牌。加強公共文化基礎設施和文化惠民工程建設，完善公共文化服務體系。加大文化遺産保護力度，擴大對外文化交流。大力發展旅遊業，抓緊研究出台東北地區旅遊業發展專項規劃，加強旅遊基礎設施建設，發展一批特色鮮明、吸引力強的旅遊目的地，提高管理服務水平，建立大東北無障礙旅遊區。
（六）扶持重點産業集聚區加快發展。推動遼寧沿海經濟帶、瀋陽經濟區、哈大齊工業走廊、長吉圖經濟區加快發展，建設國內一流的現代産業基地。組織編制發展規劃，支持瀋陽鐵西老工業基地調整改造暨裝備製造業發展示範區和大連“兩區一帶”等裝備製造業集聚區發展，打造具有國際競爭力的先進裝備製造業基地。推進內蒙古東部地區能源重化工基地、黑龍江東部煤電化工基地和遼西北煤化工基地建設，提高資源轉化利用水平。充分發揮瀋陽、長春、哈爾濱、大連和通化等高技術産業基地的輻射帶動作用，形成一批具有核心競爭力的先導産業和産業集群。支持有條件的地區建設一批有影響、有規模的特色産業園區，加快長春汽車産業開發區和軌道交通裝備産業園發展，抓緊研究創建大連國家生態工業示範園區（靜脈産業類）。加快推進東北地區符合條件的國家經濟技術開發區擴區和重點省級開發區升級工作。
二、加快企業技術進步，全面提升自主創新能力
（七）加大企業技術改造力度。企業技術改造是老工業基地調整改造的重要內容，也是振興工作取得成效的一條重要經驗。要繼續加大對企業技術改造的支持力度，從現有相關投資專項中分離設立東北地區等老工業基地調整改造專項，以及利用新增中央預算內投資，支持東北地區等老工業基地企業技術改造和技術進步，近期篩選一批項目予以重點支持。中央國有資本經營預算資金用於東北老工業基地中央企業的比例應有所增加。抓緊完成裝備製造産業投資基金設立工作，重點支持東北地區裝備製造企業技術改造和兼併重組。
（八）提高自主創新能力。充分發揮東北地區等老工業基地的人才優勢，建立健全鼓勵自主創新的體制機制。要在老工業基地重點發展領域，依託重要骨幹企業、重大工程項目，組織實施一批帶動力強、影響面廣、見效快的技術創新和高技術産業化項目。要充分利用東北地區等老工業基地的科研和産業優勢，通過國家重大科技專項和創新能力建設專項，支持建設一批工程研究中心、工程實驗室和企業技術中心，突破一批核心技術和關鍵共性技術。支持企業有效吸納利用國際創新資源，提高集成創新和引進消化吸收再創新能力。支持老工業基地引進一批重點行業發展急需的創業、研發領軍人物及團隊。國家“千人計劃”、“百人計劃”等項目要重點支持東北老工業基地的海外高層次人才引進工作。鼓勵採取技術入股、期權激勵等更加靈活的政策措施，為引進高端人才並使其發揮作用創造良好的環境。
（九）促進自主創新成果産業化。大力推廣應用自主創新成果，努力將其轉化為先進生産力，培育新的經濟增長點。加大對新能源、新材料、生物、信息、航空航天、高速鐵路等高技術領域自主創新成果産業化的支持力度。積極推動産學研用相結合，鼓勵高等院校和科研機構向企業轉移自主創新成果，鼓勵更多科技人員創辦科技型企業。優先支持符合條件的科技型企業在創業板上市融資。繼續組織實施振興東北老工業基地高技術産業發展專項，重點用於東北老工業基地國家高技術産業基地建設、自主創新成果産業化和創新能力建設等。有關地方政府要制定政策，支持老工業基地自主創新成果産業化。
三、加快發展現代農業，鞏固農業基礎地位
（十）大力發展現代農業。東北地區具有發展現代農業得天獨厚的條件。要圍繞提高土地産出率、資源利用率和勞動生産率，抓緊研究制定加快東北地區現代農業發展的政策措施。結合實施全國新增1000億斤糧食生産能力規劃，加強東北地區糧食生産能力建設，形成穩固的國家糧食戰略基地。加大糧食豐産科技工程實施力度，大力推廣高産優質、節本增效新技術。優化農機結構，提高農業機械化水平。加大農機具停放場庫和機耕道建設力度。研究實施深松等重點環節農機作業補貼。抓緊研究穩定玉米、大豆生産的長效機制，適時對東北地區玉米、大豆繼續實行國家收儲政策。發揮國有農場在建設現代農業、保障國家糧食安全等方面的積極作用，大力開展“場縣共建”，為地方農業發展提供示範和社會化服務。加強東北地區農業對外合作，支持有條件的企業到周邊國家和地區從事農業合作開發。
（十一）加強農業和農村基礎條件建設。開展以水利為重點的農業基礎設施建設和以水、電、路、氣等為重點的村鎮基礎設施建設。推進引嫩入白、三江平原灌區、尼爾基水庫下游灌區、綽勒水利樞紐下游灌區、大安灌區、大型灌溉排水泵站更新改造等重大水利工程建設，加快實施病險水庫除險加固、節水灌溉示範和小型農田水利工程。實施農戶科學儲糧專項，推廣科學儲糧技術，支持糧食銀行等新型糧食倉儲流通業態發展。推進散糧“入關”鐵路直達，提高散糧鐵水聯運比例，建設大型糧食物流基地、節點和戰略裝車點，以及糧食倉儲和烘乾設施。積極推進農業信息化，建立和完善農業科技支撐和社會化服務體系，提高服務水平。統籌城鄉發展，結合社會主義新農村建設，加快小城鎮和中心村發展，全面改善村鎮居民生産生活條件。加快解決農村飲水安全問題。取消農村公益性建設項目縣及縣（場）以下資金配套。
四、加強基礎設施建設，為全面振興創造條件
（十二）加快構建綜合交通運輸體系。開工建設京沈、沈丹、哈齊客運專線和吉圖、大丹、哈牡、哈佳等鐵路，推進牡綏等既有線路改造和東北沿邊鐵路、伊爾施—阿日哈沙特鐵路、白音華—赤峰—錦州港煤運專線、同江鐵路大橋、沿海疏港鐵路建設。統籌幹線和支線機場建設，完善東北地區機場佈局，抓緊推進“十一五”期間東北地區機場的改擴建和新建遷建工作，做好“十二五”期間機場改擴建、新建遷建的前期工作。根據東北地區公路建設相對滯後和高寒地區的特點，進一步加大對黑龍江、吉林和內蒙古東部地區的高速公路和“村村通”公路建設投資力度。成立東北地區交通基礎設施建設協調推進組，協調、指導和推進東北地區交通設施建設，組織編制東北地區綜合交通運輸規劃。
（十三）優化能源結構。抓緊開工建設內蒙古東部和東北兩大千萬千瓦級風電基地、內蒙古東部和黑龍江煤電外送通道等項目，加快遼寧紅沿河二期工程、徐大堡和吉林核電項目的前期工作。加強東北地區電網建設，大力推進既有電網改造，提升骨幹電網送電能力。加大農村電網特別是糧食主産區和林區的電網改造力度。研究解決風電等分散電源上網問題。率先在東北電網開展智慧電網建設試點。
五、積極推進資源型城市轉型，促進可持續發展
（十四）培育壯大接續替代産業。發展接續替代産業是資源枯竭城市實現經濟轉型的根本出路。組織實施好資源型城市吸納就業、資源綜合利用和發展接續替代産業專項，扶持引導資源型城市儘快形成新的主導産業。鼓勵開發銀行等各類金融機構加大對資源型城市可持續發展的支持。對資源型城市發展接續替代産業，在産業佈局、項目審核、土地利用、貸款融資、技術開發、市場準入等方面給予支持。支持資源型城市接續替代産業園區建設，積極承接産業轉移。組織研究制定資源型城市接續替代産業發展規劃並做好實施工作。
（十五）構建可持續發展長效機制。抓緊出台資源型城市可持續發展準備金制度，由政府統籌部分準備金專項用於解決資源型城市環境治理等問題。在資源開採處於成長期或成熟期的資源型城市開展可持續發展試點。抓緊研究制定《資源型城市可持續發展條例》。省級人民政府要切實負起責任，出臺支持資源型城市可持續發展的政策措施，並將轉型工作情況納入資源型城市人民政府主要領導幹部綜合考核評價體系。
（十六）進一步加大財政政策支持力度。加強對資源枯竭城市轉型工作的指導，提高資源枯竭城市財力性轉移支付使用效益。中央財政要加大對資源型城市特大型礦坑、深部採空區治理的支持力度。危機礦山接替資源找礦專項資金在安排上要向東北老工業基地資源枯竭城市傾斜。支持資源枯竭城市資源型企業開發利用區外、境外資源。
六、切實保護好生態環境，大力發展綠色經濟
（十七）加強生態建設。堅持以生態為主導的林業和林區經濟發展方向，進一步調減東北地區國有重點林區木材採伐量，促進林區經濟轉型和可持續發展。繼續實施天然林保護工程，完善政策措施，加大支持力度。鞏固退耕還林成果，加強育林和管護。高度重視大小興安嶺的生態屏障作用，組織編制大小興安嶺林區生態保護與經濟轉型規劃。全面推進集體林權制度改革，穩步推進國有林權制度改革試點。切實加強天然草場恢復和保護、黑土區水土流失綜合防治等生態工程建設。切實加強濕地保護與恢復、沙化土地治理和礦山環境整治等生態工程建設，組織實施黑龍江扎龍濕地核心區生態移民。
（十八）積極推進節能減排。嚴格執行相關法律法規、規劃和産業政策，加強重點污染源總量控制。限制高耗能、高污染行業擴張，關停小火電、小鋼鐵、小造紙、小水泥等污染嚴重的小企業。以能源、原材料、裝備製造和農産品加工等行業為重點，加強對各類工業園區的建設管理，推行清潔生産。支持開發和應用低碳技術。鼓勵發展循環經濟。大力推廣應用節能技術産品，發展節約能源、節省土地的環保型建築和綠色建築，組織實施好節能産品惠民工程。
（十九）加強環境污染治理。加強松花江、遼河等重點流域的水污染防治，支持松花江流域開展主要污染物排放量有償取得和排污權交易試點。加大城市垃圾和污水處理設施建設力度，推廣垃圾分類回收、清潔焚燒，逐步提高城鎮污水、垃圾處理以及排污收費標準。嚴格監控和防治工業污染，統籌解決農業面源污染。全面推進農村環境綜合整治工作，創建環境優美的農村新面貌。
七、著力解決民生問題，加快推進社會事業發展
（二十）千方百計擴大就業。要切實把就業工作擺在更加突出的重要位置，落實促進大學生、農民工和困難群體的就業政策，確保就業形勢穩定。發揮好政府投資和重大建設項目帶動就業的作用，積極開發公益性工作崗位，努力使“零就業家庭”實現至少一人就業。積極落實扶持創業的各項政策措施，以創業帶動就業。鼓勵服務業、中小企業、非公有制經濟更多吸納就業，引導和支持困難企業採取靈活用工、彈性工時、技能培訓等辦法，儘量不裁員。
（二十一）積極完善社會保障體系。加快推進城鎮職工養老保險省級統籌，適當提高企業退休人員基本養老金標準。進一步完善城鄉最低生活保障制度。積極推進農村新型養老保險試點，全面提高新農村合作醫療保險覆蓋面。做好被徵地農民社會保障工作。完善工傷保險政策法規，進一步擴大工傷保險覆蓋面，抓緊解決“老工傷”人員待遇納入工傷保險統籌管理問題。
（二十二）解決好住房、冬季取暖等突出民生問題。做好群眾來信來訪工作，下大力氣解決好群眾反映強烈的民生問題。加大城鎮廉租房、經濟適用房建設規模和國有林區棚戶區、國有墾區危房、農村危房、危舊校舍改造力度，繼續做好煤礦棚戶區改造工作。支持開展城市棚戶區改造工作。加大對東北高寒地區熱電聯産項目支持力度，加快東北地區城市集中供熱管網改造，解決好城市低保戶冬季取暖問題。推進農村開髮式扶貧，扶持更多農村貧困人口脫貧致富。
（二十三）促進教育、衛生等社會事業發展。研究和推進各級各類教育改革，提高辦學質量，為老工業基地全面振興提供人才支撐。充分發揮東北地區高等教育資源豐富的優勢，提高重點高校的辦學層次和水平。結合老工業基地産業結構優化升級，合理確定職業教育專業和辦學規模。繼續加大對東北地區職業教育實訓基地、職業教育基礎能力建設支持力度。推進醫療衛生體制改革，加快建立覆蓋城鄉居民的基本醫療保障體系，健全基層醫療衛生服務體系，擴大城鎮職工和居民的醫療保險覆蓋面。
八、深化省區協作，推動區域經濟一體化發展
（二十四）推進區域一體化發展。鼓勵東北地區實行跨省（區）經濟合作，促進生産要素合理流動，提高一體化發展水平，近期先行組織開展旅遊、物流、交通和科技方面的一體化協作。認真組織實施《東北地區振興規劃》，做好規劃任務落實、督促檢查工作，加快規劃內重大基礎設施一體化建設。推進內蒙古東部地區與東北三省的産業對接和合理分工。進一步研究支持東北地區等老工業基地調整改造的稅收政策。
（二十五）建立東北地區合作機制。建立東北地區四省（區）行政首長協商機制，定期研究協調跨省（區）重大基礎設施項目建設、産業佈局，以及區域協調發展等問題，並對老工業基地調整改造的重大事項提出意見建議。
九、繼續深化改革開放，增強經濟社會發展活力
（二十六）深化國有企業改革。加快推進國有企業改革，努力建立健全現代企業制度，進一步增強老工業基地經濟活力。在企業改制過程中，要堅持依法按程序辦事，公開透明操作，切實維護職工的合法權益，防止國有資産流失。東北地區各級人民政府要加快推進廠辦大集體改革試點工作，有關部門要抓緊總結前期試點工作，進一步完善試點政策。妥善處理中央企業和中央下放地方政策性關閉破産企業及地方依法破産國有企業退休人員醫療、工傷保障和社會職能移交等問題。抓緊完成東北地區裝備製造業銀行不良貸款處置工作。加快推進糧食、商貿、建築、農墾、森工、文化等領域的國有企業改革。
（二十七）加快推進其他領域改革。儘快確定東北符合條件的地區開展國家綜合配套改革試點。積極推進省直管縣財政管理方式改革，研究建立縣級基本財力保障機制。完善企業債券發行政策，探索多樣化的企業債信用增級方式。大力發展多種形式的新型農村金融機構，推進農村金融産品和服務創新。加快發展農業保險，擴大試點範圍、增加險種，加大中央財政保費補貼力度。建立健全農村土地承包經營權流轉和林業要素交易市場，規範管理，加強服務。清理涉及企業的行政事業性收費，落實好符合條件企業緩繳社會保險費、降低費率和擴大失業保險基金支出範圍等政策措施，進一步減輕企業負擔。推進城市供熱體制、農村水利管理體制改革。
（二十八）進一步擴大對外開放。加快推進遼寧沿海經濟帶和長吉圖地區開發開放。推動《中國東北地區老工業基地與俄羅斯遠東地區合作規劃綱要》早日簽署並協調組織實施。抓緊編制實施黑瞎子島保護與開放開發規劃。把沿海沿邊開放和境外資源開發、區域經濟合作、承接國內外産業轉移結合起來，支持符合條件的地區建設邊境貿易中心、經濟合作區、出口加工區、進口資源加工區。研究建立中俄地方合作發展基金，支持中俄地區合作規劃綱要項目的實施。利用境外港口開展內貿貨物跨境運輸合作，推進黑龍江、吉林江海陸海聯運通道常態化運營。積極探索海關特殊監管區域管理制度創新，加快推動以大連大窯灣保稅港區為核心的大連東北亞國際航運中心建設，抓緊建設好綏芬河綜合保稅區和瀋陽保稅物流中心，促進東北地區保稅物流和保稅加工業的發展。開展貨物貿易人民幣結算試點。推動東北地區與港澳臺地區加強經貿合作。
實現東北地區等老工業基地全面振興是一項長期艱巨的歷史任務。東北地區等老工業基地各級人民政府和國務院有關部門要深入貫徹落實科學發展觀，進一步解放思想，開拓創新，齊心協力，真抓實幹，推動東北地區等老工業基地在應對國際金融危機中實現新的跨越，加快形成具有獨特優勢和競爭力的新的增長極，為全國經濟發展做出更大貢獻。
國務院
二○○九年九月九日
