40個市地州56個縣區市土地專項資金徵收使用管理
及土地徵收出讓情況審計調查結果
（二○一○年四月二十日公告）

　　為加強土地資源管理，促進節約集約用地，維護國有土地資産安全，實現耕地總量動態平衡，審計署2009年對河北、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、江西、河南、海南、寧夏和新疆等11個省區2007年至2008年（以下簡稱兩年度）徵收、管理、使用土地專項資金的情況進行了審計調查。主要抽查了13個市土地出讓收入管理使用情況和27個市地州、56個縣區市土地開發整理相關資金管理使用情況（所涉及資金種類和地區的具體名單見附件），延伸審計調查了部分用地單位和土地開發整理項目。現將審計調查結果公告如下：
　　一、土地徵收出讓管理工作的基本情況
　　此次審計抽查的13個市兩年度土地出讓收入3353.25億元，支出3151.12億元，截至2008年底累計結存496.91億元（含以前年度結存，下同）；11個省區兩年度共徵收、計提土地開發整理相關資金655.16億元，支出426.43億元，截至2008年底累計結存429.04億元。
　　審計調查結果表明，11個省區地方各級政府高度重視土地徵收出讓管理和開發整理工作，積極採取措施加強土地資源、土地出讓收支和土地開發整理項目管理，探索節約集約用地機制，完善被徵地農民安置保障制度，土地出讓收支管理和土地開發整理工作取得了較好成效。
　　（一）土地管理規章制度逐步完善。國土資源部和11個省區地方政府圍繞落實最嚴格的土地管理制度和節約集約用地制度，採取多項措施加強土地管理和土地開發整理，在土地規劃、出讓、執法監察、徵地審批、節約集約用地、開發整理項目管理等制度建設方面取得了明顯成效。如杭州市嚴格出讓地塊規劃指標調整審批制度，並按調整前後差價雙倍計徵土地出讓收入，有效約束了違規調整規劃指標行為。河北、吉林、江蘇、福建、河南等地通過嚴格用地預審、積極盤活存量用地、清理閒置用地、出臺工業項目建設用地控制指標等，促進了土地資源節約集約利用。吉林省出臺了《吉林省西部土地開發整理重大項目工程計量和資金支付管理規定（暫行）》等制度，促進了開發整理項目實施的規範化。
　　（二）土地執法檢查力度不斷加強。兩年來，國土資源部積極組織開展全國土地執法“百日行動”、衛星遙感監測執法檢查等，查處了大量土地違法違規問題，一定程度上遏制了違法違規用地行為的發生，土地管理制度化、市場化程度有所提高。13個市兩年度共辦理劃撥用地24.54萬畝，出讓用地49.55萬畝，其中以招標拍賣掛牌（以下簡稱招拍挂）方式出讓的用地面積佔出讓用地總面積的53.44%。
　　（三）土地開發整理工作效果明顯。11個省區兩年度通過開發整理新增耕地392.51萬畝，是國家計劃的122.91%。土地開發整理取得了較好的經濟和社會效益。據抽查，福建省霞浦縣近4年竣工驗收的15個項目，共整理耕地3.6萬多畝，新增耕地4900多畝，年增凈收益1800多萬元。河南省通過實施農田水利、道路、林網等改造工程，改善了農業生産條件，提高了糧食綜合生産能力，整理後項目區糧食産量平均增長20%以上。
　　二、審計調查發現的主要問題及初步整改情況
　　審計調查發現，部分市縣土地專項資金管理不規範，仍然存在違規徵地、以租代徵土地、違規協議出讓工業和經營性用地、土地開發整理項目實施效果不佳等問題。
　　（一）土地出讓收入管理使用方面。
　　1．一些地方應徵未徵土地出讓收入。
　　一是有11個市以“招商引資”、“舊城改造”和“國有企業改制”等方式，變相減免土地出讓收入19.61億元；有3個市以低於基準地價70%的價格等方式，出讓土地177宗0.8萬畝；有3個市的規劃等部門批准提高0.18萬畝土地的容積率，應徵未徵土地出讓收入10.57億元。
　　二是有12個市欠徵土地出讓收入323.26億元。其中7個市的國土部門在25家用地單位欠繳土地出讓收入25.92億元的情況下，違規發放國有土地使用證。
　　審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定補徵土地出讓收入161.78億元。
　　2．有11個市的674.81億元土地出讓收入管理不規範，未按規定納入基金預算管理，佔徵收總額的20.1%。其中：繳入財政過渡戶515.87億元，由開發區管委會等非財政部門收取55.73億元；用地單位直接支付拆遷安置補償和企業改制安置支出103.21億元。
　　審計指出上述問題後，11個市已按規定進行整改。
　　3．有11個市改變土地出讓收入用途56.91億元。其中：有6個市支出39.36億元，用於高校新校區、會展中心、劇院、軟體園等公共工程建設；有4個市支出9.68億元，用於增加政府投資企業註冊資本；有6個市支出3.26億元，用於補貼公交公司購車、還貸、設立農業科研發展專項資金等；有7個市支出2.1億元，用於彌補國土、城建等部門工作經費不足；有4個市違規支出2.38億元，用於建設、購置辦公樓、商務樓、職工住宅等。
　　審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定收回並歸還原資金渠道12.62億元。
　　4．部分地方違規批地用地。其中：7個市未經審批徵收並實際佔用集體土地3.9萬畝；4個市用地單位“以租代徵”佔用集體土地1.01萬畝，用於酒店、旅遊等非農項目建設；5個市未經審批新設和擴大各類開發區涉及用地19.1萬畝；7個市用地單位未批先用土地3.18萬畝（含耕地0.72萬畝、基本農田0.27萬畝），其中基礎設施項目用地2.32萬畝，工業等項目用地0.86萬畝；6個市依據自定政策或以解決歷史遺留問題名義，將應以招拍挂方式出讓的53宗0.19萬畝經營性用地和220宗1.63萬畝工業用地以協議方式出讓；3個市的8家用地單位擅自改變0.28萬畝土地的用途。
　　審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定收回土地3.15萬畝，沒收、拆除非法建（構）築物33.65萬平方米，罰款1213.76萬元，補辦1.16萬畝用地審批手續。
　　5．部分地方未按規定及時更新基準地價。國家規定：基準地價原則上每3年更新一次，並根據市場變化適時進行調整。截至2009年6月底，有5個市已超過3年未更新，其中3個市的土地市場價比其適用的基準地價超出了1倍以上。
　　審計指出上述問題後，有兩個市已全面開展基準地價更新工作。
　　（二）土地開發整理方面。
　　1．有9個省區所屬市縣未足額徵收、計提土地開發整理相關資金28.37億元。其中：未足額徵收新增建設用地土地有償使用費5.82億元，佔應徵金額的32.33%；未足額徵收耕地開墾費3.19億元，佔應徵金額的19.91%；未足額計提農業土地開發資金19.34億元，佔應計提金額的51.47%。
　　審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定補徵（提）土地開發整理相關資金12.95億元。
　　2．3個省級2個市級1個縣級國土、財政部門未按規定將9.18億元土地開發整理相關資金納入國庫管理。
　　審計指出上述問題後，有關地方國土、財政部門正按規定進行整改。
　　3．有3個省級9個市級11個縣級國土、財政部門改變土地開發整理相關資金用途20.94億元。其中：用於城市基礎設施建設9.46億元；行政事業單位基本建設及經費支出4.01億元；對外出借和投資1.21億元；彌補地方財政預算缺口4148萬元；徵地拆遷補償和土地儲備等5.84億元。
　　審計指出上述問題後，有關地方政府已按規定收回改變用途的土地開發整理相關資金2.93億元。
　　4．抽查90個項目發現一些地方土地開發整理項目監管不嚴。
　　一是有11個項目因規劃設計不科學、不充分而被迫中斷施工或延期施工，已完工項目也因設計不科學而無法實現預期目標。
　　二是有14個總計投資1.11億元的項目存在違規招投標、轉分包或未實行招投標問題。
　　三是有6個項目與其他土地開發整理項目和農業綜合開發項目存在重復申報情況，涉及項目資金9018.9萬元。
　　四是有10個土地開發整理項目虛報多結工程款1023.72萬元。
　　五是有20個土地開發整理項目因主管部門監督檢查不力、施工質量不高、後期管護不到位等原因，造成一些損失浪費。
　　審計指出上述問題後，遼寧等地對參與土地開發整理項目設計單位的資質情況進行了全面清理和檢查，新疆等地對3個不合格項目擬定了重新選址方案，有關地方政府已收回虛報多結的工程款356.25萬元。
　　5．少數地方新增耕地面積不實或多佔少補耕地。
　　一是有119個土地開發整理項目通過編造虛假竣工驗收資料、人為改變地類和數據等手段，虛報新增耕地1.35萬畝。
　　二是有13個土地開發整理項目在開發整理尚未達標的情況下，上報新增耕地2.93萬畝。
　　三是有9個建設用地項目多佔少補耕地4294.45畝。
　　審計指出上述問題後，有關地方政府已調減、補充耕地3152畝。
　　有關地方政府和相關部門對審計調查發現的問題高度重視，除已作上述整改外，在審計調查期間和結束後，還在加大力度，採取有效措施做好進一步整改：
　　一是財政部、國土資源部等部門于2009年11月聯合下發了《關於進一步加強土地出讓收支管理的通知》，要求各地進一步規範土地出讓收支管理，對審計指出的問題積極採取措施進行整改。
　　二是各地先後出臺了18項規範土地出讓、登記、規劃、責任追究等方面的制度，完善了30項進一步加強土地開發整理專項資金和項目管理的制度。
　　三是已對32名違法違紀問題責任人員依法進行了處理。
　　四是對管理不規範的專項資金正在完善辦法，全部納入預算管理；對違規使用的資金正在追回。
　　上述整改事項的最終結果，審計署將在適當時候予以公告。

附件

11個省區土地徵收出讓及專項資金管理審計調查
涉及的資金種類和地區名單

　　一、土地專項資金
　　包括新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、農業土地開發資金、土地復墾費（以上4項合稱土地開發整理相關資金）和國有土地使用權出讓收入。
　　二、國有土地使用權出讓收入審計抽查的縣區市
　　石家莊市：鹿泉市
　　南京市：高淳縣、溧水縣、江寧區
　　福州市：閩侯縣
　　南昌市：南昌縣、新建縣、進賢縣、安義縣
　　鄭州市：滎陽市、鞏義市、中牟縣
　　烏魯木齊市：烏魯木齊縣、米東區、烏魯木齊高新技術開發區、烏魯木齊經濟技術開發區
　　三、土地開發整理相關資金審計抽查的市地州、縣區市
　　河北省：石家莊市、唐山市，高邑縣
　　遼寧省：瀋陽市、鐵嶺市、撫順市，康平縣、鐵嶺縣
　　吉林省：松原市，乾安縣、前郭爾羅斯蒙古族自治縣、扶余縣、長嶺縣
　　江蘇省：南通市、鹽城市，啟東市、如皋市、通州市、如東縣、海安縣、東臺市、鹽城市亭湖區
　　浙江省：衢州市、麗水市，江山市、衢州市柯城區、龍泉市
　　福建省：福州市、泉州市、龍岩市、三明市，福州市馬尾區、福清市、惠安縣、霞浦縣、長汀市、漳平市、建寧縣、泰寧縣
　　江西省：南昌市，余幹縣、泰和縣
　　河南省：許昌市、南陽市、洛陽市、信陽市，襄城縣、鄧州市、方城縣、社旗縣、汝陽縣、宜陽縣、鄲城縣、信陽市平橋區、滎陽市
　　海南省：海口市，東方市、陵水縣、保亭縣
　　寧夏回族自治區：銀川市、吳忠市、中衛市，銀川市金鳳區、銀川市興慶區、銀川市西夏區、賀蘭縣、永寧縣、青銅峽市、中寧縣
　　新疆維吾爾自治區：烏魯木齊市、昌吉回族自治州、吐魯番地區、巴音郭楞蒙古自治州，烏魯木齊市達坂城區、烏魯木齊縣、阜康市、呼圖壁縣、木壘縣、鄯善縣、庫爾勒市、焉耆回族自治縣、且末縣、博湖縣