國務院批轉住房城鄉建設部等部門
關於進一步加強城市生活垃圾
處理工作意見的通知
國發〔2011〕9號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　國務院同意住房城鄉建設部、環境保護部、發展改革委、教育部、科技部、工業和信息化部、監察部、財政部、人力資源社會保障部、國土資源部、農業部、商務部、衛生部、稅務總局、廣電總局、中央宣傳部《關於進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 國務院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　  二○一一年四月十九日

關於進一步加強城市生活垃圾
處理工作的意見
　　住房城鄉建設部　環境保護部　發展改革委　教育部
　　科技部　工業和信息化部　監察部　財政部
　　人力資源社會保障部　國土資源部　農業部　商務部
　　衛生部　稅務總局　廣電總局　中央宣傳部

　　為切實加大城市生活垃圾處理工作力度，提高城市生活垃圾處理減量化、資源化和無害化水平，改善城市人居環境，現提出以下意見：
　　一、深刻認識城市生活垃圾處理工作的重要意義
　　城市生活垃圾處理是城市管理和環境保護的重要內容，是社會文明程度的重要標誌,關係人民群眾的切身利益。近年來，我國城市生活垃圾收運網絡日趨完善，垃圾處理能力不斷提高，城市環境總體上有了較大改善。但也要看到，由於城鎮化快速發展，城市生活垃圾激增，垃圾處理能力相對不足，一些城市面臨“垃圾圍城”的困境，嚴重影響城市環境和社會穩定。各地區、各有關部門要充分認識加強城市生活垃圾處理的重要性和緊迫性，進一步統一思想，提高認識，全面落實各項政策措施，推進城市生活垃圾處理工作，創造良好的人居環境，促進城市可持續發展。
　　二、指導思想、基本原則和發展目標
　　（一）指導思想。以科學發展觀為指導，按照全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的總體要求，把城市生活垃圾處理作為維護群眾利益的重要工作和城市管理的重要內容，作為政府公共服務的一項重要職責，切實加強全過程控制和管理，突出重點工作環節，綜合運用法律、行政、經濟和技術等手段，不斷提高城市生活垃圾處理水平。
　　（二）基本原則。
　　全民動員，科學引導。在切實提高生活垃圾無害化處理能力的基礎上，加強産品生産和流通過程管理，減少過度包裝，倡導節約和低碳的消費模式，從源頭控制生活垃圾産生。
　　綜合利用，變廢為寶。堅持發展循環經濟，推動生活垃圾分類工作，提高生活垃圾中廢紙、廢塑料、廢金屬等材料回收利用率，提高生活垃圾中有機成分和熱能的利用水平，全面提升生活垃圾資源化利用工作。
　　統籌規劃，合理佈局。城市生活垃圾處理要與經濟社會發展水平相協調，注重城鄉統籌、區域規劃、設施共享，集中處理與分散處理相結合，提高設施利用效率，擴大服務覆蓋面。要科學制定標準，注重技術創新，因地制宜地選擇先進適用的生活垃圾處理技術。
　　政府主導，社會參與。明確城市人民政府責任，在加大公共財政對城市生活垃圾處理投入的同時，採取有效的支持政策，引入市場機制，充分調動社會資金參與城市生活垃圾處理設施建設和運營的積極性。
　　（三）發展目標。到2015年，全國城市生活垃圾無害化處理率達到80%以上，直轄市、省會城市和計劃單列市生活垃圾全部實現無害化處理。每個省（區）建成一個以上生活垃圾分類示範城市。50%的設區城市初步實現餐廚垃圾分類收運處理。城市生活垃圾資源化利用比例達到30%，直轄市、省會城市和計劃單列市達到50%。建立完善的城市生活垃圾處理監管體制機制。到2030年，全國城市生活垃圾基本實現無害化處理，全面實行生活垃圾分類收集、處置。城市生活垃圾處理設施和服務向小城鎮和鄉村延伸，城鄉生活垃圾處理接近發達國家平均水平。
　　三、切實控制城市生活垃圾産生
　　（四）促進源頭減量。通過使用清潔能源和原料、開展資源綜合利用等措施，在産品生産、流通和使用等全生命週期促進生活垃圾減量。限制包裝材料過度使用，減少包裝性廢物産生，探索建立包裝物強制回收制度，促進包裝物回收再利用。組織凈菜和潔凈農副産品進城，推廣使用菜籃子、布袋子。有計劃地改進燃料結構，推廣使用城市燃氣、太陽能等清潔能源，減少灰渣産生。在賓館、餐飲等服務性行業，推廣使用可循環利用物品，限制使用一次性用品。
　　（五）推進垃圾分類。城市人民政府要根據當地的生活垃圾特性、處理方式和管理水平，科學制定生活垃圾分類辦法，明確工作目標、實施步驟和政策措施，動員社區及家庭積極參與，逐步推行垃圾分類。當前重點要穩步推進廢棄含汞熒光燈、廢溫度計等有害垃圾單獨收運和處理工作，鼓勵居民分開盛放和投放廚余垃圾，建立高水分有機生活垃圾收運系統，實現廚余垃圾單獨收集循環利用。進一步加強餐飲業和單位餐廚垃圾分類收集管理，建立餐廚垃圾排放登記制度。
　　（六）加強資源利用。全面推廣廢舊商品回收利用、焚燒發電、生物處理等生活垃圾資源化利用方式。加強可降解有機垃圾資源化利用工作，組織開展城市餐廚垃圾資源化利用試點，統籌餐廚垃圾、園林垃圾、糞便等無害化處理和資源化利用，確保工業油脂、生物柴油、肥料等資源化利用産品的質量和使用安全。加快生物質能源回收利用工作，提高生活垃圾焚燒發電和填埋氣體發電的能源利用效率。
　　四、全面提高城市生活垃圾處理能力和水平
　　（七）強化規劃引導。要抓緊編制全國和各省（區、市）“十二五”生活垃圾處理設施建設規劃，推進城市生活垃圾處理設施一體化建設和網絡化發展，基本實現縣縣建有生活垃圾處理設施。各城市要編制生活垃圾處理設施規劃，統籌安排城市生活垃圾收集、處置設施的佈局、用地和規模，並納入土地利用總體規劃、城市總體規劃和近期建設規劃。編制城市生活垃圾處理設施規劃，應當廣泛徵求公眾意見，健全設施周邊居民訴求表達機制。生活垃圾處理設施用地納入城市黃線保護範圍，禁止擅自佔用或者改變用途，同時要嚴格控制設施周邊的開發建設活動。
　　（八）完善收運網絡。建立與垃圾分類、資源化利用以及無害化處理相銜接的生活垃圾收運網絡，加大生活垃圾收集力度，擴大收集覆蓋面。推廣密閉、環保、高效的生活垃圾收集、中轉和運輸系統，逐步淘汰敞開式收運方式。要對現有生活垃圾收運設施實施升級改造，推廣壓縮式收運設備，解決垃圾收集、中轉和運輸過程中的臟、臭、噪聲和遺灑等問題。研究運用物聯網技術，探索線路優化、成本合理、高效環保的收運新模式。
　　（九）選擇適用技術。建立生活垃圾處理技術評估制度，新的生活垃圾處理技術經評估後方可推廣使用。城市人民政府要按照生活垃圾處理技術指南，因地制宜地選擇先進適用、符合節約集約用地要求的無害化生活垃圾處理技術。土地資源緊缺、人口密度高的城市要優先採用焚燒處理技術，生活垃圾管理水平較高的城市可採用生物處理技術，土地資源和污染控制條件較好的城市可採用填埋處理技術。鼓勵有條件的城市集成多種處理技術，統籌解決生活垃圾處理問題。
　　（十）加快設施建設。城市人民政府要把生活垃圾處理設施作為基礎設施建設的重點，切實加大組織協調力度，確保有關設施建設順利進行。要簡化程序，加快生活垃圾處理設施立項、建設用地、環境影響評價、可行性研究、初步設計等環節的審批速度。已經開工建設的項目要抓緊施工，保證進度，爭取早日發揮效用。要進一步加強監管，切實落實項目法人制、招投標制、質量監督制、合同管理制、工程監理制、工程竣工驗收制等管理制度，確保工程質量安全。
　　（十一）提高運行水平。生活垃圾處理設施運營單位要嚴格執行各項工程技術規範和操作規程，切實提高設施運行水平。填埋設施運營單位要制定作業計劃和方案，實行分區域逐層填埋作業，縮小作業面，控制設施周邊的垃圾異味，防止廢液滲漏和填埋氣體無序排放。焚燒設施運營單位要足額使用石灰、活性炭等輔助材料，去除煙氣中的酸性物質、重金屬離子、二英等污染物，保證達標排放。新建生活垃圾焚燒設施，應安裝排放自動監測系統和超標報警裝置。運營單位要制定應急預案，有效應對設施故障、事故、進場垃圾量劇增等突發事件。切實加大人力財力物力的投入，解決設施設備長期超負荷運行問題，確保安全、高質量運行。建立污染物排放日常監測制度，按月向所在地住房城鄉建設（市容環衛）和環境保護主管部門報告監測結果。
　　（十二）加快存量治理。各省（區、市）要開展非正規生活垃圾堆放點和不達標生活垃圾處理設施排查和環境風險評估，並制定治理計劃。要優先開展水源地等重點區域生活垃圾堆放場所的生態修復工作，加快對城鄉結合部等衛生死角長期積存生活垃圾的清理，限期改造不達標生活垃圾處理設施。
　　五、強化監督管理
　　（十三）完善法規標準。研究修訂《城市市容和環境衛生管理條例》，加強生活垃圾全過程管理。建立健全生活垃圾處理標準規範體系，制定和完善生活垃圾分類、回收利用、工程驗收、污染防治和評價等標準。進一步完善生活垃圾分類標識，使群眾易於識別、便於投放。改進城市生活垃圾處理統計指標體系，做好與廢舊商品回收利用指標體系的銜接。
　　（十四）嚴格準入制度。加強市場準入管理，嚴格設定城市生活垃圾處理企業資金、技術、人員、業績等準入條件，建立和完善市場退出機制，進一步規範城市生活垃圾處理特許經營權招標投標管理。具體辦法由住房城鄉建設部會同有關部門制定。
　　（十五）建立評價制度。加強對全國已建成運行的生活垃圾處理設施運營狀況和處理效果的監管，開展年度考核評價，公開評價結果，接受社會監督。對未通過考核評價的生活垃圾處理設施，要責成運營單位限期整改。要加快信用體系建設，建立城市生活垃圾處理運營單位失信懲戒機制和黑名單制度，堅決將不能合格運營以及不能履行特許經營合同的企業清出市場。
　　（十六）加大監管力度。切實加強各級住房城鄉建設（市容環衛）和環境保護部門生活垃圾處理監管隊伍建設。研究建立城市生活垃圾處理工作督察巡視制度，加強對地方政府生活垃圾處理工作以及設施建設和運營的監管。建立城市生活垃圾處理節能減排量化指標，落實節能減排目標責任。探索引入第三方專業機構實施監管，提高監管的科學水平。完善全國生活垃圾處理設施建設和運營監控系統，定期開展生活垃圾處理設施排放物監測，常規污染物排放情況每季度至少監測一次，二英排放情況每年至少監測一次，必要時加密監測，主要監測數據和結果向社會公示。
　　六、加大政策支持力度
　　（十七）拓寬投入渠道。城市生活垃圾處理投入以地方為主，中央以適當方式給予支持。地方政府要加大投入力度，加快生活垃圾分類體系、處理設施和監管能力建設。鼓勵社會資金參與生活垃圾處理設施建設和運營。開展生活垃圾管理示範城市和生活垃圾處理設施示範項目活動，支持北京等城市先行先試。改善工作環境，完善環衛用工制度和保險救助制度，落實環衛職工的工資和福利待遇，保障職工合法權益。
　　（十八）建立激勵機制。嚴格執行並不斷完善城市生活垃圾處理稅收優惠政策。研究制定生活垃圾分類收集和減量激勵政策，建立利益導向機制，引導群眾分類盛放和投放生活垃圾，鼓勵對生活垃圾實行就地、就近充分回收和合理利用。研究建立有機垃圾資源化處理推進機制和廢品回收補貼機制。
　　（十九）健全收費制度。按照“誰産生、誰付費”的原則，推行城市生活垃圾處理收費制度。産生生活垃圾的單位和個人應當按規定繳納垃圾處理費，具體收費標準由城市人民政府根據城市生活垃圾處理成本和居民收入水平等因素合理確定。探索改進城市生活垃圾處理收費方式，降低收費成本。城市生活垃圾處理費應當用於城市生活垃圾處理，不得挪作他用。
　　（二十）保障設施建設。在城市新區建設和舊城區改造中要優先配套建設生活垃圾處理設施，確保建設用地供應，並納入土地利用年度計劃和建設用地供應計劃。符合《劃撥用地目錄》的項目，應當以劃撥方式供應建設用地。城市生活垃圾處理設施建設前要嚴格執行建設項目環境影響評價制度。
　　（二十一）提高創新能力。加大對生活垃圾處理技術研發的支持力度，加快國家級和區域性生活垃圾處理技術研究中心建設，加強生活垃圾處理基礎性技術研究，重點突破清潔焚燒、二英控制、飛灰無害化處置、填埋氣收集利用、滲瀝液處理、臭氣控制、非正規生活垃圾堆放點治理等關鍵性技術，鼓勵地方採用低碳技術處理生活垃圾。重點支持生活垃圾生物質燃氣利用成套技術裝備和大型生活垃圾焚燒設備研發，努力實現生活垃圾處理裝備自主化。開展城市生活垃圾處理技術應用示範工程和資源化利用産業基地建設，帶動市場需求，促進先進適用技術推廣應用和裝備自主化。
　　（二十二）實施人才計劃。在高校設立城市生活垃圾處理相關專業，大力發展職業教育，建立從業人員職業資格制度，加強崗前和崗中職業培訓，提高從業人員的文化水平和專業技能。
　　七、加強組織領導
　　（二十三）落實地方責任。城市生活垃圾處理工作實行省（區、市）人民政府負總責、城市人民政府抓落實的工作責任制。省（區、市）人民政府要對所屬城市人民政府實行目標責任制管理，加強監督指導。城市人民政府要把城市生活垃圾處理納入重要議事日程，加強領導，切實抓好各項工作。住房城鄉建設部、發展改革委、環境保護部、監察部等部門要對省（區、市）人民政府的相關工作加強指導和監督檢查。對推進生活垃圾處理工作不力，影響社會發展和穩定的，要追究責任。
　　（二十四）明確部門分工。住房城鄉建設部負責城市生活垃圾處理行業管理，牽頭建立城市生活垃圾處理部際聯席會議制度，協調解決工作中的重大問題，健全監管考核指標體系，並納入節能減排考核工作。環境保護部負責生活垃圾處理設施環境影響評價，制定污染控制標準，監管污染物排放和有害垃圾處理處置。發展改革委會同住房城鄉建設部、環境保護部編制全國性規劃，協調綜合性政策。科技部會同有關部門負責生活垃圾處理技術創新工作。工業和信息化部負責生活垃圾處理裝備自主化工作。財政部負責研究支持城市生活垃圾處理的財稅政策。國土資源部負責制定生活垃圾處理設施用地標準，保障建設用地供應。農業部負責生活垃圾肥料資源化處理利用標準制定和肥料登記工作。商務部負責生活垃圾中可再生資源回收管理工作。
　　（二十五）加強宣傳教育。要開展多種形式的主題宣傳活動，倡導綠色健康的生活方式，促進垃圾源頭減量和回收利用。要將生活垃圾處理知識納入中小學教材和課外讀物，引導全民樹立“垃圾減量和垃圾管理從我做起、人人有責”的觀念。新聞媒體要加強正面引導，大力宣傳城市生活垃圾處理的各項政策措施及其成效，全面客觀報道有關信息，形成有利於推進城市生活垃圾處理工作的輿論氛圍。
　　各省（區、市）人民政府要在2011年8月底前將落實本意見情況報國務院，同時抄送住房城鄉建設部。