國務院關於印發“十二五”控制溫室氣體
排放工作方案的通知
國發 〔2011〕 41 號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構:
    現將《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（以下簡稱《方案》）印發給你們，請認真貫徹執行。
    控制溫室氣體排放是我國積極應對全球氣候變化的重要任務，對於加快轉變經濟發展方式、促進經濟社會可持續發展、推進新的産業革命具有重要意義。要圍繞到2015年全國單位國內生産總值二氧化碳排放比2010年下降17%的目標，大力開展節能降耗，優化能源結構，努力增加碳匯，加快形成以低碳為特徵的産業體系和生活方式。
    各地區、各部門要充分認識控制溫室氣體排放工作的重要性、緊迫性和艱巨性，將其納入本地區、本部門總體工作佈局，將各項工作任務分解落實到基層，並制定年度具體實施辦法，進一步加強組織領導，健全管理體制，明確工作責任，完善政策法規，加大資金投入。地方各級人民政府對本行政區域內控制溫室氣體排放工作負總責，政府主要領導是第一責任人。有關部門要在各自職責範圍內做好控制溫室氣體排放工作。要充分發揮市場機製作用，增強企業和社會各界控制溫室氣體排放的意識和自覺性，形成以政府為主導、企業為主體、全社會廣泛參與的控制溫室氣體排放工作格局，確保完成“十二五”控制溫室氣體排放目標。

                                                          國務院
                                                  二○一一年十二月一日

“十二五”控制溫室氣體排放工作方案

    一、總體要求和主要目標
    （一）總體要求。堅持以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，牢固樹立綠色、低碳發展理念，統籌國際國內兩個大局，把積極應對氣候變化作為經濟社會發展的重大戰略、作為加快轉變經濟發展方式、調整經濟結構和推進新的産業革命的重大機遇，堅持走新型工業化道路，合理控制能源消費總量，綜合運用優化産業結構和能源結構、節約能源和提高能效、增加碳匯等多種手段，開展低碳試驗試點，完善體制機制和政策體系，健全激勵和約束機制，更多地發揮市場機製作用，加強低碳技術研發和推廣應用，加快建立以低碳為特徵的工業、能源、建築、交通等産業體系和消費模式，有效控制溫室氣體排放，提高應對氣候變化能力，促進經濟社會可持續發展，為應對全球氣候變化作出積極貢獻。
    （二）主要目標。大幅度降低單位國內生産總值二氧化碳排放，到2015年全國單位國內生産總值二氧化碳排放比2010年下降17%。控制非能源活動二氧化碳排放和甲烷、氧化亞氮、氫氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫等溫室氣體排放取得成效。應對氣候變化政策體系、體制機制進一步完善，溫室氣體排放統計核算體系基本建立，碳排放交易市場逐步形成。通過低碳試驗試點，形成一批各具特色的低碳省區和城市，建成一批具有典型示範意義的低碳園區和低碳社區，推廣一批具有良好減排效果的低碳技術和産品，控制溫室氣體排放能力得到全面提升。
    二、綜合運用多種控制措施
    （三）加快調整産業結構。抑制高耗能産業過快增長，進一步提高高耗能、高排放和産能過剩行業準入門檻，健全項目審批、核準和備案制度，嚴格控制新建項目。加快淘汰落後産能，完善落後産能退出機制，制定並落實重點行業“十二五”淘汰落後産能實施方案和年度計劃，加大淘汰落後産能工作力度。嚴格落實《産業結構調整指導目錄》，加快運用高新技術和先進實用技術改造提升傳統産業，促進信息化和工業化深度融合。大力發展服務業和戰略性新興産業，到2015年服務業增加值和戰略性新興産業增加值佔國內生産總值比例提高到47%和8%左右。
    （四）大力推進節能降耗。完善節能法規和標準，強化節能目標責任考核，加強固定資産投資項目節能評估和審查。實施節能重點工程，加強重點用能單位節能管理，突出抓好工業、建築、交通、公共機構等領域節能，加快節能技術開發和推廣應用。健全節能市場化機制，完善能效標識、節能産品認證和節能産品政府強制採購制度，加快節能服務業發展。大力發展循環經濟，加強節能能力建設。到2015年，形成3億噸標準煤的節能能力，單位國內生産總值能耗比2010年下降16%。
    （五）積極發展低碳能源。調整和優化能源結構，推進煤炭清潔利用，鼓勵開發利用煤層氣和天然氣，在確保安全的基礎上發展核電，在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電，因地制宜大力發展風電、太陽能、生物質能、地熱能等非化石能源。促進分佈式能源系統的推廣應用。到2015年，非化石能源佔一次能源消費比例達到11.4%。
    （六）努力增加碳匯。加快植樹造林，繼續實施生態建設重點工程，鞏固和擴大退耕還林成果，開展碳匯造林項目。深入開展城市綠化，抓好鐵路、公路等通道綠化。加強森林撫育經營和可持續管理，強化現有森林資源保護，改造低産低效林，提高森林生長率和蓄積量。完善生態補償機制。“十二五”時期，新增森林面積1250萬公頃，森林覆蓋率提高到21.66%，森林蓄積量增加6億立方米。積極增加農田、草地等生態系統碳匯。加強濱海濕地修復恢復，結合海洋經濟發展和海岸帶保護，積極探索利用藻類、貝類、珊瑚等海洋生物進行固碳，根據自然條件開展試點項目。在火電、煤化工、水泥和鋼鐵行業中開展碳捕集試驗項目，建設二氧化碳捕集、驅油、封存一體化示範工程。
    （七）控制非能源活動溫室氣體排放。控制工業生産過程溫室氣體排放，繼續推廣利用電石渣、造紙污泥、脫硫石膏、粉煤灰、礦渣等固體工業廢渣和火山灰等非碳酸鹽原料生産水泥，加快發展新型低碳水泥，鼓勵使用散裝水泥、預拌混凝土和預拌沙漿；鼓勵採用廢鋼電爐煉鋼—熱軋短流程生産工藝；推廣有色金屬冶煉短流程生産工藝技術；減少石灰土窯數量；通過改進生産工藝，減少電石、製冷劑、己二酸、硝酸等行業工業生産過程溫室氣體排放。通過改良作物品種、改進種植技術，努力控制農業領域溫室氣體排放；加強畜牧業和城市廢棄物處理和綜合利用，控制甲烷等溫室氣體排放增長。積極研發並推廣應用控制氫氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等溫室氣體排放技術，提高排放控制水平。
    （八）加強高排放産品節約與替代。加強需求引導，強化工程技術標準，通過廣泛應用高強度、高韌性建築用鋼材和高性能混凝土，提高建設工程質量，延長使用壽命。實施水泥、鋼鐵、石灰、電石等高耗能、高排放産品替代工程。鼓勵開發和使用高性能、低成本、低消耗的新型材料替代傳統鋼材。鼓勵使用緩釋肥、有機肥等替代傳統化肥，減少化肥使用量和溫室氣體排放量。選擇具有重要推廣價值的替代産品或工藝，進行推廣示範。
    三、開展低碳發展試驗試點
    （九）紮實推進低碳省區和城市試點。各試點地區要編制低碳發展規劃，積極探索具有本地區特色的低碳發展模式，率先形成有利於低碳發展的政策體系和體制機制，加快建立以低碳為特徵的工業、建築、交通體系，踐行低碳消費理念，成為低碳發展的先導示範區。逐步擴大試點範圍，鼓勵國家資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區等開展低碳試點。各省（區、市）可結合實際，開展低碳試點工作。
    （十）開展低碳産業試驗園區試點。依託現有高新技術開發區、經濟技術開發區等産業園區，建設以低碳、清潔、循環為特徵，以低碳能源、物流、建築為支撐的低碳園區，採用合理用能技術、能源資源梯級利用技術、可再生能源技術和資源綜合利用技術，優化産業鏈和生産組織模式，加快改造傳統産業，集聚低碳型戰略性新興産業，培育低碳産業集群。
    （十一）開展低碳社區試點。結合國家保障性住房建設和城市房地産開發，按照綠色、便捷、節能、低碳的要求，開展低碳社區建設。在社區規劃設計、建材選擇、供暖供冷供電供熱水系統、照明、交通、建築施工等方面，實現綠色低碳化。大力發展節能低碳建材，推廣綠色低碳建築，加快建築節能低碳整裝配套技術、低碳建造和施工關鍵技術及節能低碳建材成套應用技術研發應用，鼓勵建立節能低碳、可再生能源利用最大化的社區能源與交通保障系統，積極利用地熱地溫、工業餘熱，積極探索土地節約利用、水資源和本地資源綜合利用的方式，推進雨水收集和綜合利用。開展低碳家庭創建活動，制定節電節水、垃圾分類等低碳行為規範，引導社區居民普遍接受綠色低碳的生活方式和消費模式。
    （十二）開展低碳商業、低碳産品試點。針對商場、賓館、餐飲機構、旅遊景區等商業設施，通過改進營銷理念和模式，加強節能、可再生能源等新技術和産品應用，加強資源節約和綜合利用，加強運營管理，加強對顧客消費行為引導，顯著減少試點商業機構二氧化碳排放。研究産品“碳足跡”計算方法，建立低碳産品標準、標識和認證制度，制定低碳産品認證和標識管理辦法，開展相應試點，引導低碳消費。
    （十三）加大對試驗試點工作的支持力度。加強對試驗試點工作的統籌協調和指導，建立部門協作機制，研究制定支持試點的財稅、金融、投資、價格、産業等方面的配套政策，形成支持試驗試點的整體合力。研究提出低碳城市、園區、社區和商業等試點建設規範和評價標準。加快出臺試驗試點評價考核辦法，對試驗試點目標任務完成情況進行跟蹤評估。開展試驗試點經驗交流，推進相關國際合作。
    四、加快建立溫室氣體排放統計核算體系
    （十四）建立溫室氣體排放基礎統計制度。將溫室氣體排放基礎統計指標納入政府統計指標體系，建立健全涵蓋能源活動、工業生産過程、農業、土地利用變化與林業、廢棄物處理等領域，適應溫室氣體排放核算的統計體系。根據溫室氣體排放統計需要，擴大能源統計調查範圍，細化能源統計分類標準。重點排放單位要健全溫室氣體排放和能源消費的臺賬記錄。
    （十五）加強溫室氣體排放核算工作。制定地方溫室氣體排放清單編制指南，規範清單編制方法和數據來源。研究制定重點行業、企業溫室氣體排放核算指南。建立溫室氣體排放數據信息系統。定期編制國家和省級溫室氣體排放清單。加強對溫室氣體排放核算工作的指導，做好年度核算工作。加強溫室氣體計量工作，做好排放因子測算和數據質量監測，確保數據真實準確。構建國家、地方、企業三級溫室氣體排放基礎統計和核算工作體系，加強能力建設，建立負責溫室氣體排放統計核算的專職工作隊伍和基礎統計隊伍。實行重點企業直接報送能源和溫室氣體排放數據制度。
    五、探索建立碳排放交易市場
    （十六）建立自願減排交易機制。制定溫室氣體自願減排交易管理辦法，確立自願減排交易機制的基本管理框架、交易流程和監管辦法，建立交易登記註冊系統和信息發佈制度，開展自願減排交易活動。
    （十七）開展碳排放權交易試點。根據形勢發展並結合合理控制能源消費總量的要求，建立碳排放總量控制制度，開展碳排放權交易試點，制定相應法規和管理辦法，研究提出溫室氣體排放權分配方案，逐步形成區域碳排放權交易體系。
    （十八）加強碳排放交易支撐體系建設。制定我國碳排放交易市場建設總體方案。研究制定減排量核算方法，制定相關工作規範和認證規則。加強碳排放交易機構和第三方核查認證機構資質審核，嚴格審批條件和程序，加強監督管理和能力建設。在試點地區建立碳排放權交易登記註冊系統、交易平臺和監管核證制度。充實管理機構，培養專業人才。逐步建立統一的登記註冊和監督管理系統。
    六、大力推動全社會低碳行動
    （十九）發揮公共機構示範作用。各級國家機關、事業單位、團體組織等公共機構要率先垂范，加快設施低碳化改造，推進低碳理念進機關、校園、場館和軍營。逐步建立低碳産品政府採購制度，將低碳認證産品列入政府採購清單，完善強制採購和優先採購制度，逐步提高低碳産品比重。
    （二十）推動行業開展減碳行動。鋼鐵、建材、電力、煤炭、石油、化工、有色、紡織、食品、造紙、交通、鐵路、建築等行業要制定控制溫室氣體排放行動方案，按照先進企業的排放標準對重點企業要提出溫室氣體排放控制要求，研究確定重點行業單位産品（服務量）溫室氣體排放標準。選擇重點企業試行“碳披露”和“碳盤查”，開展“低碳標兵活動”。
    （二十一）提高公眾參與意識。利用多種形式和手段，全方位、多層次加強宣傳引導，研究設立“全國低碳日”，大力倡導綠色低碳、健康文明的生活方式和消費模式，宣傳低碳生活典型，弘揚以低碳為榮的社會新風尚，樹立綠色低碳的價值觀、生活觀和消費觀，使低碳理念廣泛深入人心，成為全社會的共識和自覺行動，營造良好的輿論氛圍和社會環境。
    七、廣泛開展國際合作
    （二十二）加強履約工作。按照《聯合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》的要求，及時編制和提交國家履約信息通報，繼續推動清潔發展機制項目實施。廣泛宣傳我國控制溫室氣體排放的政策、行動與成效。堅持“共同但有區別的責任”原則和公平原則，建設性參與氣候變化國際談判進程，推動公約和議定書的全面、有效、持續實施。
    （二十三）強化務實合作。加強氣候變化領域國際交流和對話，積極開展多渠道項目合作。在科學研究、技術研發和能力建設等方面開展務實合作，積極引進並消化吸收國外先進技術，學習借鑒國際成功經驗。積極支持小島嶼國家、最不發達國家和非洲國家加強應對氣候變化能力建設，結合實施“走出去”戰略，促進與其他發展中國家開展低碳項目合作。
    八、強化科技與人才支撐
    （二十四）強化科技支撐。加強控制溫室氣體排放基礎研究。統籌技術研發和項目建設，在重點行業和重點領域實施低碳技術創新及産業化示範工程，重點發展經濟適用的低碳建材、低碳交通、綠色照明、煤炭清潔高效利用等低碳技術；開發高性價比太陽能光伏電池技術、太陽能建築一體化技術、大功率風能發電、天然氣分佈式能源、地熱發電、海洋能發電、智慧及綠色電網、新能源汽車和儲電技術等關鍵低碳技術；研究具有自主知識産權的碳捕集、利用和封存等新技術。推進低碳技術國家重點實驗室和國家工程中心建設。編制低碳技術推廣目錄，實施低碳技術産業化示範項目。完善低碳技術成果轉化機制，依託科研院所、高校和企業建立低碳技術孵化器、仲介服務機構。
    （二十五）加強人才隊伍建設。加強應對氣候變化教育培訓，將其納入國民教育和培訓體系，完善相關學科體系。積極開展應對氣候變化科學普及，加強應對氣候變化基礎研究和科技研發隊伍、戰略與政策專家隊伍、國際談判專業隊伍和低碳發展市場服務人才隊伍建設。
    九、保障工作落實
    （二十六）加強組織領導和評價考核。各省（區、市）要將大幅度降低二氧化碳排放強度納入本地區經濟社會發展規劃和年度計劃，明確任務，落實責任，確保完成本地區目標任務。要將二氧化碳排放強度下降指標完成情況納入各地區（行業）經濟社會發展綜合評價體系和幹部政績考核體系，完善工作機制。有關部門要根據職責分工，按照相關專項規劃和工作方案，切實抓好落實。各省級人民政府和相關部門要對本地區、本部門控制溫室氣體排放工作負總責。加強對各省（區、市）“十二五”二氧化碳排放強度下降目標完成情況的評估、考核。對控制溫室氣體排放工作實行問責和獎懲。對作出突出貢獻的單位和個人按國家有關規定給予表彰獎勵。
    （二十七）健全管理體制。加強應對氣候變化工作機構建設，逐步健全國家溫室氣體排放控制監管體制。推動建立應對氣候變化領域的相關服務、諮詢機構。強化應對氣候變化工作與優化産業結構和能源結構、節能提高能效、生態保護等工作的協同作用，完善部門間的溝通協調機制，深化相關領域改革，加強財稅、金融、價格、産業等政策的協調配合。
    （二十八）落實資金保障。各地區、有關部門要圍繞實現“十二五”控制溫室氣體排放目標，切實加大資金投入，確保各項工作落實。從節能減排和可再生能源發展等財政資金中安排資金，支持應對氣候變化相關工作。充分利用中國清潔發展機制基金資金，拓寬多元化投融資渠道，積極引導社會資金、外資投入低碳技術研發、低碳産業發展和控制溫室氣體排放重點工程。調整和優化信貸結構,積極做好控制溫室氣體排放、促進低碳産業發展的金融支持和配套服務工作。在利用國際金融組織和外國政府優惠貸款安排中，加大對控制溫室氣體排放項目的支持力度。

    附件：“十二五”各地區單位國內生産總值二氧化碳排放下降指標

    附件：

“十二五”各地區單位國內生産總值
二氧化碳排放下降指標