國家發展改革委貫徹落實主體功能區戰略
推進主體功能區建設若干政策的意見
發改規劃〔2013〕1154號

各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生産建設兵團發展改革委：
　　實施主體功能區戰略，推進主體功能區建設，是黨中央國務院作出的重大戰略決策。為深入貫徹黨的十八大精神，全面落實《國務院關於印發全國主體功能區規劃的通知》要求，完善推進主體功能區建設的配套政策，現提出以下政策意見。
　　一、總體政策方向
　　制定實施主體功能區配套政策，要按照黨的十八大精神和部署，堅持以科學發展觀為指導，加快實施主體功能區戰略，圍繞推進主體功能區建設這一戰略任務，分類調控，突出重點，在發揮市場機製作用的基礎上，充分發揮政策導向作用，引導資源要素按照主體功能區優化配置，為主體功能區建設創造良好的政策環境，著力構建科學合理的城市化格局、農業發展格局和生態安全格局，促進城鄉、區域以及人口、經濟、資源環境協調發展。
　　（一）加大政策力度。要加大改革創新力度，積極完善各項相關政策。在推進經濟結構戰略性調整、促進城鄉區域協調發展、引導産業發展佈局、保障和改善民生、促進城鄉區域基本公共服務均等化、強化節能減排和應對氣候變化等各項工作中，都要按照主體功能區建設的需要，把相關政策區域化和具體化，充分發揮在實施主體功能區戰略中的引領和帶動作用。
　　（二）突出政策重點。要從各類主體功能區的功能定位和發展方向出發，把握不同區域的資源稟賦與發展特點，明確不同的政策方向和政策重點。對優化開發區域，要著力引導提升國際競爭力；對重點開發區域，要促進新型工業化城鎮化進程；對農産品主産區，要大力提高農産品供給能力；對重點生態功能區，要增強生態服務功能；對禁止開發區域，要加強監管。
　　（三）優化政策組合。要把投資支持等激勵政策與空間管制等限制、禁止性措施相結合，明確支持、限制和禁止性政策措施，引導各類主體功能區把開發和保護更好的結合起來。通過激勵性政策和管制性措施，引導各類區域按照主體功能定位謀發展，約束各地不合理的空間開發行為，切實把科學發展和加快轉變經濟發展方式的要求落到實處。
　　（四）注重政策合力。推進主體功能區建設是一項系統工程，需要有關部門多方協作、相互配合、統籌推進。要按照《全國主體功能區規劃》明確的任務分工和要求，從發展改革部門的職能出發，突出政策方向和重點，注重把握政策邊界，與其他部門配套政策相互支撐，形成政策合力，增強政策綜合效應。
　　（五）提高政策效率。要正確處理政府與市場的關係，充分發揮市場配置資源的基礎性作用。要針對各類主體功能區的不同功能定位，確定不同的調控方向和調控重點，充分發揮政府投資等政策的導向作用，充分調動中央和地方、政府與社會的積極性，引導社會資金按照主體功能區的功能要求進行配置，逐步完善國土空間科學開發的利益導向機制。
　　二、引導優化開發區域提升國際競爭力
　　支持優化開發區域率先轉變經濟發展方式，推動産業結構向高端、高效、高附加值轉變，引導城市集約緊湊、綠色低碳發展，提高資源集約化利用水平，提升參與全球分工與競爭的層次。
　　（一）在企業技術創新平臺和公共創新平臺建設佈局、項目審批、資金安排等方面予以優先支持，加快培育創新型城市，提升區域自主創新能力。
　　（二）政府投資加強對具有競爭優勢和市場潛力的高技術産業、戰略性新興産業、先進製造業和現代服務業發展的引導，合理引導勞動密集型産業向中西部和東北地區重點開發區域轉移，加快産業升級步伐。
　　（三）嚴格控制開發強度，控制城市建成區蔓延擴張、工業遍地開花和開發區過度分散佈局，按照工業集中、産業集聚、用地集約要求，引導開發區向城市功能區轉型，確保城郊農業用地特別是“菜籃子工程”用地不被侵佔。
　　（四）鼓勵城市政府有序推進農業轉移人口市民化，對吸納農業轉移人口規模較大的城市，政府投資對教育、醫療、保障性住房等公共服務設施建設給予適當補助。
　　（五）加大節能減排的監管力度，強化單位國內生産總值能耗和二氧化碳排放降低等指標的約束性作用，減少經濟增長的資源消耗和環境損害，提高經濟增長的質量和效益。加快完善城鎮污水、垃圾處理等環境基礎設施。適當控制新建火電項目，穩步發展沿海核電項目。積極開展適應氣候變化工作，提升城市綜合適應能力。
　　（六）加快建設交通基礎設施，尤其是城際鐵路、市域鐵路等大能力運輸方式及綜合交通樞紐。強化優化開發區域城市群內城市之間的內在聯絡與分工協作，適當分散特大城市中心城區的功能。
　　三、促進重點開發區域加快新型工業化城鎮化進程
　　在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上，支持重點開發區域優化發展環境，增強産業配套能力，加快形成現代産業體系，促進産業和人口集聚，推進新型工業化和城鎮化進程。
　　（一）政府投資側重於改善基礎設施和對産業結構調整的引導，鼓勵發展戰略性新興産業、高技術産業，支持産業振興和技術改造，引導各類要素向重點行業、重點領域集聚，增強産業配套能力。支持國家優化開發區域和重點開發區域開展産業轉移對接，鼓勵在中西部和東北地區重點開發區域共同建設承接産業轉移示範區，遏制低水平産業擴張。
　　（二）依託國內能源和礦産資源重大項目，以及主要利用陸路進口資源的重大項目，優先在中西部地區重點開發區域佈局。高技術重大專項、重大工程和重大製造業項目原則上在國家優化開發和重點開發區域佈局，優先在中西部國家重點開發區域佈局。
　　（三）在保持並增強糧食生産能力的同時，鼓勵發展都市農業、城郊農業和休閒農業，保障“菜籃子工程”建設和農産品供給能力。
　　（四）合理控制開發強度，避免盲目開發、無序開發。鼓勵按照産城融合、循環經濟和低碳經濟的要求改造開發區，限制大規模、單一工業園區的佈局模式，支持開展園區循環化改造以及低碳園區、低碳城市和低碳社區建設，防止工業、生活污染向限制開發、禁止開發區域擴散。
　　（五）引導重點開發區域吸納限制開發區域和禁止開發區域人口轉移，按照基本公共服務常住人口全覆蓋的要求，支持加大教育、醫療、保障性住房等基本公共服務設施建設力度，使基本公共服務設施佈局、供給規模與吸納人口規模相適應。
　　（六）支持發展城際鐵路，加快推進綜合交通網絡建設，引導和支撐城市群優化佈局。
　　（七）支持加強水利基礎設施建設，政府對規劃內重大水利基礎設施項目予以投資支持，因地制宜科學實施一批重大水資源配置工程建設，提高區域水資源調控水平和供水保障能力。
　　（八）支持煤炭資源豐富的重點開發區域積極推行煤、電、化、熱一體化開發，加快建設大型煤電基地及煤電外送通道。
　　四、提高農産品主産區農産品供給能力
　　從保障國家糧食安全和重要農産品供給的大局出發，加大強農惠農富農政策力度，鼓勵限制開發的農産品主産區加強耕地保護，穩定糧食生産，發展現代農業，構建循環型農業體系，增強農業綜合生産能力，加大社會主義新農村建設投入力度。
　　（一）逐步加大政府投資對農業建設的支持力度，重點向農産品主産區特別是中西部和東北地區農産品主産區傾斜。對農産品主産區國家支持的建設項目，適當提高中央政府補助或貼息比例，降低省級政府投資比例，逐步降低市縣級政府投資比例。
　　（二）支持農産品主産區加快發展現代農業，加強糧食綜合生産能力建設，建設田間設施齊備、服務體系健全、集中連片的商品糧基地。支持優勢産區加強棉花、油料、糖料生産基地建設，大力推進畜牧、水産的標準化規模養殖。推進農業結構和種植制度調整，加強適應技術研發推廣，增強農業適應氣候變化能力。
　　（三）加大扶持力度，引導農産品加工、流通、儲運等企業向農産品主産區集聚發展。鼓勵依託優勢産業和板塊基地，發展農産品深加工，推進農業産業化示範區建設。支持發展具有地域特色的綠色生態産品，培育地理標誌品牌。
　　（四）鼓勵發展農業循環經濟，支持農産品主産區實施資源綜合利用重點工程，加強農業清潔生産和農作物秸稈等廢棄物綜合利用，控制農業領域溫室氣體排放。
　　（五）控制城鎮和開發區擴張對耕地的過多佔用，控制農産品主産區開發強度。圍繞農産品主産區的縣城和重點鎮，強化基礎設施和公共服務設施建設，引導人口和産業集聚。
　　（六）積極發展普通鐵路，為大宗農産品提供大能力運輸通道。支持連接重點縣城和中心鎮的國道公路建設和養護，發展農村公路，提高公路普遍服務水平。推廣沼氣、風能、太陽能等清潔能源，實施新一輪農村電網升級改造工程，保障農業生産和農村居民生活用能。
　　五、增強重點生態功能區生態服務功能
　　要把增強提供生態産品能力作為首要任務，保護和修復生態環境，增強生態服務功能，保障國家生態安全。因地制宜地發展適宜産業、綠色經濟，引導超載人口有序轉移。
　　（一）逐步加大政府投資對生態環境保護方面的支持力度，重點用於國家重點生態功能區特別是中西部重點生態功能區的發展。對重點生態功能區內國家支持的建設項目，適當提高中央政府補助比例，逐步降低市縣級政府投資比例。實施好天然林資源保護、京津風沙源治理等重大生態修復工程，推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，擴大森林、湖泊、濕地面積，保護生物多樣性。
　　（二）對各類開發活動進行嚴格管制，開發礦産資源、發展適宜産業和建設基礎設施，須開展主體功能適應性評價，不得損害生態系統的穩定性和完整性。
　　（三）實行更加嚴格的産業準入環境標準和碳排放標準，在不損害生態系統功能的前提下，鼓勵因地制宜地發展旅遊、農林牧産品生産和加工、觀光休閒農業等産業。對不符合主體功能定位的現有産業，通過設備折舊補貼、設備貸款擔保、遷移補貼、土地置換、關停補償等手段，進行跨區域轉移或實施關閉。
　　（四）嚴格控制開發強度，城鎮建設和工業開發要集中佈局、點狀開發，控制各類開發區數量和規模擴張，支持已有工業開發區改造成“零污染”的生態型工業區。鼓勵與重點開發區域共建共辦開發區，積極發展“飛地經濟”。
　　（五）政府在基本公共服務領域的投資以促進基本公共服務均等化為目標，優先向基本公共服務基礎薄弱的國家重點生態功能區傾斜。
　　（六）選擇培育若干縣城和重點鎮，作為引導人口集中、産業集聚的載體和提供公共服務的重要平臺，以及生態移民點集中佈局所在地。
　　（七）以完善公共服務和發展適宜産業為導向，有序推進基礎設施建設。支持旅遊景區建設必要的通景交通基礎設施，根據需要建設用於旅遊、森林草原防火、應急救援等通用航空機場，支持點狀開發的縣城和重點鎮完善城鎮基礎設施及對外交通設施。在嚴格生態環境影響評價的基礎上，在水能資源豐富的地區有序開展水電流域梯級開發。從嚴控制火電建設，逐步關閉或遷移不符合重點生態功能區主體功能定位的能源基礎設施。
　　六、加強禁止開發區域監管
　　依據法律法規和相關規劃實施強制性保護，嚴格控制人為因素對自然生態和文化自然遺産原真性、完整性的干擾，加強對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種、有特殊價值的自然遺跡和文化遺址等自然文化資源的保護。
　　（一）嚴禁開展不符合主體功能定位的各類開發活動，引導人口逐步有序轉移，實現污染物“零排放”，提高環境質量。
　　（二）在不損害主體功能的前提下，允許保持適度的旅遊和農牧業等活動，支持在旅遊、林業等領域推行循環型生産方式。
　　（三）從保護生態出發，嚴格控制基礎設施建設。除文化自然遺産保護、森林草原防火、應急救援和必要的旅遊基礎設施外，不得在禁止開發區域建設交通基礎設施。新建鐵路、公路等交通基礎設施，嚴格執行環境影響評價，嚴禁穿越自然保護區核心區，避免對重要自然景觀和生態系統的分割。
　　（四）加強國家級自然保護區、國家森林公園等禁止開發區域的自然生態系統保護和修復，不斷提高保護和管理能力。
　　七、建立實施保障機制
　　（一）優化完善主體功能區的中央預算內投資安排。按照《全國主體功能區規劃》的要求，重點支持國家重點生態功能區和農産品主産區特別是中西部國家重點生態功能區和農産品主産區的發展，加強對主體功能區建設的支持和引導。中央投資安排，要符合各區域的主體功能定位和發展方向。各省、自治區、直轄市要相應做好相關工作。
　　（二）開展主體功能區建設試點示範。按照分類探索、整體規劃、重點引導、協同推進的原則，優先在國家重點生態功能區和農産品主産區，選擇一批具有典型代表性的市縣開展主體功能區建設試點示範，探索限制開發區域轉型發展、科學發展的新模式、新路徑。
　　（三）組織編制實施重點地區區域規劃和政策文件。要按照《全國主體功能區規劃》的要求，編制和實施重點地區區域規劃和政策文件，貫徹落實主體功能定位，推進主體功能區建設。加強區域規劃和政策文件實施中期評估，根據評估結果適時開展規劃修編，進一步加強與《全國主體功能區規劃》的銜接。
　　（四）開展主體功能適應性評價。編制産業發展專項規劃和重大項目佈局，要與主體功能區規劃相銜接，視需要開展主體功能適應性評價，使之符合各區域的主體功能定位。
　　（五）健全生態補償機制。著力推進國家重點生態功能區、禁止開發區域開展生態補償，引導生態受益地區與生態保護地區、下游地區與上遊地區開展橫向補償。探索建立主要污染物排放權交易、生態産品標誌等市場化生態補償模式。開展碳排放權交易試點，逐步建立全國碳交易市場。優先將重點生態功能區的林業碳匯、可再生能源開發利用納入碳排放權交易試點。
　　（六）加強監督檢查工作。要加強對《全國主體功能區規劃》貫徹落實情況的監督檢查，加強對配套政策落實情況的跟蹤分析，強化主體功能區建設進展情況的跟蹤評估。通過監督檢查和評估，注重研究新情況，不斷解決新問題，紮實推進主體功能區建設。
　　各級發展改革部門，要把實施主體功能區戰略、推進主體功能區建設，作為貫徹黨的十八大精神，加快轉變經濟發展方式、實現科學發展的重大戰略舉措和重要抓手，進一步轉變觀念，提高認識，強化責任，貫徹落實好相關政策措施，切實推動全國主體功能區規劃的貫徹落實，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　國家發展改革委
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2013年6月18日